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2019年10月26-27日，北京大学中国教育财政科学研究所与浙江师范大学杭州幼儿师范学院共同组织举行了“托幼一体化背景下儿童早期保育与学前教育[1]的政策与实践”研讨会，本次会议系北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会主办的“第五届中国教育财政学术研讨会暨2019 年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”主题会议之一。来自儿童早期保育与学前教育领域的学者、地方卫健委和教育部门代表、国内外基金会代表以及教育实践者等50余人参加了本次会议。

本次会议围绕以下几个议题展开讨论：（1）托幼一体化背景下儿童早期保育服务的历史和现状；（2）我国不同模式儿童早期保育服务实践与研究；（3）儿童早期保育服务和学前教育的问题与挑战；（4）儿童早期保育服务和学前教育的政策方向探索。现将会议内容进行综述，以飨读者。

[1]  在本文中，我们把提供给0-3岁儿童的照护和保育服务称为“儿童早期保育服务”，把提供给3-6岁儿童的保育服务称为“学前教育”。

一、我国儿童早期保育服务发展简要回顾

国务院发展研究中心社会发展研究部研究员佘宇回顾了新中国成立以来儿童早期保育与教育服务的历史沿革。他认为，我国儿童早期保育与教育服务事业的发展分为几个阶段：

（1）建国初期，为服务于社会建设的经济需求，党和政府十分重视减轻女性的家庭负担，通过举办大量儿童早期保育与教育服务机构，由国家和单位负担起相关责任。

（2）1980-2000年，在市场化和社会化改革过程中，尤其是单位后勤社会化改革，使得原有的政府机关、企事业单位开办的幼儿园和托儿所纷纷停办或改制，育儿逐渐变成家庭的责任。

（3）2000年以来，儿童早期保育与教育服务一直处于低位徘徊状态；2010年以后，随着国家先后颁布实施了一系列纲要、法规、意见等政策文件，这一状况才有所改善并迎来新一轮发展高潮。自2019年来，中央和地方相继出台开展婴幼儿照护服务发展的指导意见和基本方针，并明确要求建立完善促进儿童早期保育与教育发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系。

2019年5月国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，为新时期儿童保育与教育服务提供了指导方针，文件提出，到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，婴幼儿照护服务水平有所提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到初步满足。

到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，婴幼儿照护服务水平明显提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到进一步满足。

二、我国儿童早期保育与学前教育的实践探索及研究

近年来，全国各地开展了儿童早期保育服务的实践探索，初步形成了多元化参与的实践格局。上海市人口早期发展协会副会长兼秘书长刘金华分享了上海市3岁以下婴幼儿照护服务体系建设情况：上海市通过社区服务模式、托幼一体化服务模式、市场化托育机构模式、企业照护服务模式、医教结合服务模式提供早期教育，通过多元模式满足不同的需求。

（1）社区服务模式指提供社区公共服务场地与设施设备，通过与社区服务中心等其他公共设施的功能衔接发挥综合效益，提供方便婴幼儿及其家长活动的场所，开展0-3岁儿童健康管理、儿童免费筛查或体检、儿童早期发展宣传倡导、推广科学育儿专业知识、科学育儿入户指导、开展育儿活动等。

（2）托幼一体化模式。支持有条件的公办幼儿园开设托班。加大政策扶持力度，鼓励民办幼儿园开设托班。截至2019年8月底，上海全市共有391家幼儿园举办托班，加上35个托儿所和11个区办早教中心，提供托额约1.4万个（其中普惠性托额占56%）。

（3）市场化托育机构模式。由社会力量针对家庭不同的服务需求，举办符合标准的托育服务机构，满足多层次、多样化的托育服务需要。截至2019年8月底，上海全市社会力量办托育机构共143家，提供托额约1.1万个。

（4）企业照护服务模式。指企业自办，或通过提供场地及资金等支持，通过购买服务的形式委托专业机构提供托育服务或亲子指导服务。

（5）医教结合服务模式。该模式将教育队伍与医学队伍结合，教育教学与儿童保健学、发育行为儿科学、康复医学结合，建立医生护士、教师、家长对婴幼儿的共同教养、评估和指导机制。中国发展研究基金会儿童发展中心执行主任赵晨分享了中国发展研究基金会“慧育中国：山村入户早教计划”，此项目通过地方政府选拔和培训家访员，通过家访、集体亲子活动和家庭小组活动提供儿童早期发展服务。与地方政府合作，设立三级管理体系，县督导负责全县项目实施设计与质量，乡镇督导对本乡镇家访员进行监督、管理，家访员入户进行家庭干预，一般一个家访员负责10-14个儿童。

项目采用随机对照实验方法研究发现：山村入户早教对儿童智力发育有显著效果，对于智力正常区间儿童，对照组儿童的智商出现显著下降，干预组儿童智力有所提升；对于智力可疑区间的干预儿童，在干预期内智力水平有提升，脱离干预后有显著下降；对于智力异常区间儿童，对照组儿童三次测量的智商没有显著差异，而干预组儿童智力都随着时间发展显著上升。

北京大学现代农学院研究员罗仁福介绍了“村级儿童早期发展活动中心模式”和“村级计生服务人员入户指导”两种托幼服务模式[1]，并对两种不同模式下对儿童发展和家庭教养方式的影响进行评估。罗仁福研究团队在实施了这两种模式的云南沾益县和河北涞水县共42个行政村随机选出21个行政村0-3岁全体儿童开展干预项目，调查评估儿童早期发展服务对儿童营养、健康和早期发展的影响及内在机制，探索可行有效和低成本的服务模式。

研究结果发现：村级计生服务人员入户指导增加了家庭获取科学养育知识的来源，对家庭养育态度、养育环境、养育行为均产生了积极影响，例如认识到与孩子开展阅读和游戏的重要性，增加了绘本和玩教具，并显著提升了讲故事和共同玩游戏的行为；对儿童早期发展产生的积极影响主要体现在认知、语言和运动方面，但是在儿童情感能力发展方面没有显著的积极影响。村级养育中心模式对家庭积极养育行为和儿童早期认知能力发展也有显著促进作用。

云南省昆明学院学前与特殊教育学院院长唐敏和云南师范大学教育学部部长助理杨舒涵分享了世界银行贷款云南学前教育发展实验示范项目。该项目正在协助云南省妇儿工委办启动“春芽工程”项目，通过公办园模式、民办园模式、妇幼保健院模式、儿童之家模式、与社区合作托幼机构模式、企事业单位模式等开展托幼服务。“儿童之家模式”是其中的特色项目。此项目旨在扩大云南学前教育覆盖率、提高云南学前教育质量，从而推动云南省学前教育管理体制和投入机制的改革。

北京市海淀区教育科学研究院实习研究员白鸽介绍了我国基于社区的早期教育机构模式，包括：政府联席会议下的早期教育机构模式、教育部门成立的早期教育机构模式、政府购买民非组织服务形式下的早期教育机构模式。在此基础上，白鸽提出了基于社区的早期教育机构模式构建，对开展早期教育机构的要素与早期教育机构模式的组织与管理构建进行了探索。

[1] 村级儿童早期发展活动中心模式主要是在每个村提供60-80平米含丰富玩教具的亲子活动中心，提供每周一次专业指导。村级计生服务人员入户指导模式中，村级计生服务人员由经过培训的样本乡镇卫生计生专干或家长组成，提供每周一次的入户指导和儿童营养和发展所需的物资。

三、儿童早期保育与学前教育的问题与挑战

（一）儿童早期保育服务供给严重不足，学前教育需求或面临拐点多位与会者提出，0-3岁儿童早期保育与教育服务供给严重不足。目前我国0-3岁婴幼儿入托率约5.5%[1]，而OECD国家3岁以下儿童平均入托率为33.2%[2]。

当前，二胎政策和家庭结构的小型化带来了家庭和社会化照料需求的快速增加。自2016年全面实施二胎政策，我国2016-2017年新生人口大幅提升，同时新生人口中二孩的比例连续提升（从2016年的51.2%上升到2019年的59.5%），儿童早期保育需求增加。家庭结构的小型化也进一步加剧了儿童早期保育的需求，我国平均家庭户规模从1982年的4.41人降为2010年的3.09人。随着女性普遍进入劳动力市场，更多家庭面临婴幼儿照料问题，社会化照料需求增加。双职工家庭、留守儿童、流动儿童、随迁儿童的家庭照料问题也值得关注。

此外，供需矛盾还体现在家长对公办托幼服务的期待与实际供给空白之间的矛盾；家庭需求愿望与实际供给质量的差异较大；管理的标准化与本土差异化之间的矛盾较为突出等。从业人员的数量和质量不足，也是当前供需矛盾的一个焦点。在3-6岁阶段，学龄人口结构变化给学前教育的发展带来了新的挑战和不确定性。奕阳教育集团董事长张守礼指出，2019年我国全年出生人口1465万人（比2018年的1523万人减少了58万人），在人口增量逐渐减少的大背景下，2020年可能出现学前教育供求关系的拐点，学前教育发展主题将从普及性转变到质量和标准上。

华东师范大学学前教育学系副教授柳倩指出，受快速城镇化发展的影响，2017-2019年，我国大部分省份的农村幼儿园数量和在园儿童数呈现下降趋势，县镇幼儿园数量和城市幼儿园数量及其在园儿童数都呈现上升趋势。2020-2035年，各级学龄人口起伏很大，城乡受教育人口规模变动趋势不同，城镇学龄人口规模先增后降，农村学龄人口则呈现单边下降趋势。2035年之后转入各级学龄人口全面负增长时期，政府需根据人口规模变动趋势进行资源配置、制定发展战略。

（二）托幼机构质量整体偏低，农村学前教育质量亟需关注目前托幼机构质量整体较低。浙江师范大学杭州幼儿师范学院李克建教授根据经济发展水平分层在浙江省随机抽样抽取31个托育机构的48个托班采用《婴幼儿学习环境评量表（ITERS-3）》和《课堂评价计分系统（学步儿童版，CLASS-Toddler）》对样本班级质量进行观察评估。研究结果发现：

（1）托育机构质量整体偏低。使用ITERS-3量表研究发现，48个样本班级的总量表得分为3.25分，处于“最低要求”水平，各子量表中，活动质量得分最低，样本班级基本上没有提供足够的活动材料和活动机会，或教师没有积极参与活动进行指导；使用CLASS-Toddler 量表发现，48个样本班级在“情感和行为支持”方面表现较好，而在参与学习方面，样本班级难以为婴幼儿提供更好的支持。

（2）幼儿园举办的托班质量显著优于其他类型托班质量，政府应通过政策制定来引导和调控社会力量提供有质量的托育服务；

（3）国内的0-3岁婴幼儿托育机构质量评价研究基本处于空白状态，托育机构质量评价体系亟待建立。农村学前教育质量不高，值得关注。

北京大学中国教育财政科学研究所宋映泉副研究员对东部某省62所幼儿园120个班级1200名儿童为期三年的追踪项目发现：

（1）农村学前教育的班级规模、幼师比、生均园舍面积等结构性质量有所改善，但教师工资、教师流动性方面没有根本改善。

（2）农村学前教育质量整体不高，尤其是农村公办园在师幼互动质量和儿童发展水平方面都最低；

（3）生均财政投入对农村幼儿园质量以及儿童发展水平影响甚微；

（4）幼儿园结构性质量对师幼互动质量和儿童发展水平没有显著影响。北京大学中国教育财政科学研究所博士后王默通过质性研究方法，对西部和东部地区11所公办幼儿园进行了访谈和观察，他的研究也证实了农村公办园质量偏低的问题。

（三）儿童早期保育和学前教育人才供给机制和薪酬体系亟需完善儿童早期保育服务和学前教育质量不高与该领域的从业人员供给机制和薪酬体系设计有关。儿童早期保育服务行业的人才专业程度不高，人才供给机制有待完善。浙江师范大学杭州幼儿师范学院副教授王磊认为，儿童早期保育服务队伍人才培养体系不完善主要表现在：因薪酬、晋升和发展渠道狭窄，从业者数量较少；因非相关背景、素养结构单一、学历较低和持证上岗率低，从业者总体素质不高；因职前培养院校少，在职培训体系不成熟，从业者来源渠道少。

影响学前教育师资队伍质量的一个重要原因是薪酬体系不合理。南京师范大学金陵女子学院柏檀副教授认为，当前学前教育发展的主要任务是提升质量，教师质量是提升学前教育质量的关键。薪酬水平偏低造成了学前教育阶段师资质量的低下，主要表现在学历水平低、培养质量低、流动率高，这种情况在民办幼儿园中尤其突出。

（四）儿童早期保育中政府财政责任不明晰，学前教育成本分担较低且不公平政府在儿童早期保育服务提供中的财政责任不够明晰，诸多问题有待厘清。北京师范大学曾晓东教授提出如下问题，供与会者讨论。在儿童早期保育服务提供中，政府应该承担什么样的财政责任？公共财政应该支持普惠性惠及大众的儿童早期服务还是主要瞄准弱势群体家庭提供针对性的儿童早期保育服务？儿童早期服务提供难道只是学前教育提供模式的低龄版？　

华东师范大学柳倩副教授认为，在财政分权的大背景下，“以县为主”的基础教育财政责任和虚弱的财政收入能力使地方政府的教育财政负担日益沉重。基于政绩导向评价机制抑制了地方政府的供给动力，使得一些非生产性部门内部产生“重政绩显示型支出、轻非政绩显示型支出”的结构偏向。在区县层面，存在严重的公共财政分配不均的问题。北京大学中国教育财政科学研究所博士后王默在中部和西部的贫困县调研中发现，县域优质公办园几乎垄断了政府的财政投入，而大部分农村公办园，包括小学附属幼儿园，在资源分配中往往处于末端。

同时，到目前为止，我国的学前教育成本负担机制仍然缺少整体性框架，政府分担比例过低，且不公平。2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出坚持政府主导，落实各级政府投入责任，2020年毛入园率达到85%、普惠园覆盖率达到80%、公办园覆盖率达到50%；办园体制转变为公办与普惠性民办园为主，成本分担从家庭负担为主转向财政投入为主。北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生选取陕西、江西和浙江三省为代表研究学前教育投入与成本分担问题。

研究发现，三个省份中只有一个省份达到了“以财政投入为主”。从政府投入占学前教育总投入的比例来看，2018年，陕西全省学前教育总投入为114.95亿元，财政性投入为73.88亿元，占64.3%；江西全省学前教育总投入为92.34亿元，财政性投入为44.51亿元，占48.2%；浙江全省学前教育总投入为262.65亿元，财政性投入为128.11亿元，占48.8%。陕西省政府分担学前教育投入的比例最高，实现了学前教育政府投入为主；浙江和江西的政府投入比例均低于50%。此外，政府财政分担在不同类型公办幼儿园之间也极不公平。

北京大学中国教育财政科学研究所博士后王默的研究发现，在农村公办园，一方面编制教师非常少，政府仅负担少量编制教师的工资待遇，其他支出完全由幼儿园靠收取保教费来维持。另一方面，经费不足导致农村公办园招聘不了高质量的教师，因此大量农村公办幼儿园质量偏低。

[1] 根据2016年原国家卫计委在十个城市的调查数据，33.3%的家长有需求，调研样本中实际的入托率为5.55%。[2] 数据来源于2016年OECD Family Database的数据。

四、儿童早期保育与学前教育事业发展的建议

（一）早期儿童保育服务相关建议关于早期儿童保育，与会者提出如下几个方面的建议：

1．加大儿童早期保育服务供给。面对严重的供需矛盾，需要考虑加大0-3岁儿童早期保教供给，特别是2-3岁儿童托班的刚需。除了托额的供给，还需要考虑从业人员的供给问题，有与会者建议，可以考虑从相关行业退休返聘者、家长志愿者等非正式从业人员中选拔，通过进一步完善相应的专业素养标准以及培训、认证和激励机制的方式增加从业人员供给。

2．制定儿童早期保育服务行业准入标准和工作规程。与会者建议，尽快组织专业人员研制出台0-3岁婴幼儿托育机构的准入标准和工作规程，明确0-3岁婴幼儿托育机构举办应具备的标准化生师比、规模、环境、玩教具配备等相关软硬件条件，明确托育机构管理和运营的程序和规范要求，为婴幼儿托育机构提供最低限度的质量保障。制定切实可行的0-3岁婴幼儿教养活动指南，确保托育服务规范健康发展。高度关注0-3岁婴幼儿托育机构相关从业人员的资质和待遇问题。

3．鼓励多元化的儿童早期服务供给模式，实施弹性化的机构供给和标准设定，形成以家庭照护为主的多元化供给模式格局。与会者建议，应鼓励多元化的供给模式，要警惕学前教育发展模式版本的儿童早期服务模式。一是允许亲子机构等小型照护点的发展并设定弹性化的标准，参照大型托育机构或者亲子机构标准完善相关标准，允许一些特许准入以满足多元化的需求，例如参照“居家养老”模式，遴选专业素养高、有强烈保育意愿的全职妈妈共建社区互助体系，由政府和社区做体系化的指导；二是实施分龄照护的政策策略。0-1岁考虑更多地提供居家养育支持，1-2岁由多主体市场化供给，2-3岁实施托幼一体化。

4．完善儿童早期保育人才培养和供给机制。一是建立统一的婴幼儿师资资格认证制度，提高从业门槛；二是加强婴幼儿保教人员的职前培训与职后研修，提升从业人员素质；三是完善托育服务从业人员的待遇保障机制。

（二）学前教育事业发展相关建议与会者普遍认为，我国学前教育事业发展目前的核心挑战已经不再是整体入园规模的问题，而是供给格局不确定性增大，整体质量与财政投入不公平的问题。因此，与会者提出以下建议：

1．关注学前教育供给结构与长期需求不确定因素，预判与研究宏观政策及出生人口新趋势对学前教育事业发展的长期影响。近来年，政府加强对民办园的管制，特别是对小区配套幼儿园的管理，取得了一定政策效果，但对学前教育供给、质量、价格和整体公平性的长期影响还存在不确定性因素，亟需大量严谨的科学论证和评估。同时，随着新生人口增量逐渐减少，学前教育可能很快面临供求关系拐点，这对我国当前学前教育的政策设计也提出了要求。

2．关注学前教育质量问题，加强对影响学前教育质量要素的研究。学前教育发展主题将从普及转变到质量。需要进一步研究学前教育质量的指标体系及影响学前教育质量的关键因素。有与会者提出，影响学前教育质量提升的要素是教师。有与会者建议，通过综合性措施吸引优秀人才，留住人才，激励人才。制定薪酬设计时，应确定薪酬水平的参照指标、确定教师薪资支出占幼儿园收入比例和教师薪酬结构的优化，应因地制宜，考虑各地经济发展水平、工资水平、学前教育发展水平差异，并考虑政策的可持续性。

3．完善财政投入机制，进一步明确学前教育成本分担机制。确立政府对弱势群体家庭儿童获得有质量学前教育的责任，提高公共财政经费使用效益。一是瞄准农村公办园和其他弱势群体所在的幼儿园，做好财政兜底工作。二是转变以往以硬件投入为主的模式，真正提高经费使用效率。尤其在财政下行压力情况下，亟需提高经费使用效率。三是将学前教育纳入地方政府的教育绩效考核目标，尤其是作为干部选拔任用和拨付教育资金和安排教育项目的重要依据。目前各地对于学前教育的投入方式和投入力度，很大程度上取决于地方政府的执政能力偏好，缺少国家层面上对成本分担机制原则和框架的整体设计与安排。