*来源：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：张若梅、李海滨

自港澳回归以来，在中央政府相关部门和单位的积极推动下，港澳与内地的教育合作交流日益密切。2019年中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对粤港澳大湾区的发展路径作出全面规划，并提出将粤港澳大湾区打造成教育和人才高地的设想。细数这二十年间的高等教育合作历程，可以发现三地已经形成跨境招生、合作办学、联合培养、共建产学研合作平台以及阶段性教师培训等常规合作体系。

然而三地高等教育合作的深化仍然有巨大的空间，新的合作和融合模式仍然需要探讨，这些都需要国家及地方层面予以协调解决。本文在指出粤港澳大湾区背景下高等教育合作存在的困境，并借鉴欧盟相关经验的基础上，提出有针对性的建议。 

一、粤港澳大湾区高等教育合作的困境

当前粤港澳大湾区高等教育合作既存在需要国家层面予以解决的问题，也存在需要地方层面予以协调的问题。

需要国家层面加以解决的问题包括：问题一，广东、香港和澳门高等教育合作缺乏积极的行政力量的干预，合作进程缓慢。截至2019年已经举行“粤港合作联席会议”24次，其中多次强调将“创新模式合作”作为今后教育合作的理念，但缺乏后续合作细则。另外会议所确定的多是“粤港澳高校联盟”“粤港澳高校图书馆联盟”“粤港澳一小时学术圈”等空中楼阁式的理念，缺乏实操价值。

粤港合作联席会议第二十次会议（图源：网络）

问题二，广东、香港和澳门不同的行政架构导致合作项目的审批程序不同，可能影响未来三地高等教育合作的进程。尤其是香港近年来“泛政治化”现象不断影响港人的核心价值和凝聚力，多个党派之间为了削弱政府决策，一些惠民项目常常被一些拥有较高民意支持度的反对派作为攻击政府的武器，使得项目推进难度加大，未来三地教育合作项目的审批也可能会因此受到影响。

需要地方层面予以协调的问题包括：问题三，广东、香港和澳门的优质高等教育资源分布不均。一方面，香港高校产能过剩，但缺乏优秀生源。香港作为普及型高等教育社会，拥有香港大学、香港中文大学以及香港科技大学在内的多所世界一流院校，其中6所高校在亚洲大学排名前五十以内。但与欧美同水平名校相比，香港高校吸引世界一流生源的能力明显处于弱势。

另一方面，广东虽然高校数量众多，但世界一流院校建设乏力。广东省普通高校数量达到141所，其中70所集中在广州市。但在2020年QS世界大学综合排名前五百名的院校中，仅中山大学、华南理工大学两所高校入围。尽管近年来深圳集中力量兴办深圳大学及南方科技大学等高等院校，但距离教育强市仍存距离。

问题四，广东、香港和澳门的异质化学科结构未能通力合作。一方面，港澳学科结构单一，“实用主义”至上的高等教育培养结构已经衍生出畸形就业环境，贫富差距过大和失业率逐年递增的窘境使得香港试图以科技创新寻找经济增长新优势，但其单一学科结构不能为科技产业提供所需人才。

另一方面，广东高校经济学、医学以及管理学在国际学科排名中远低于香港高校，如2020年QS世界大学学科排名前50的榜单中，香港九所院校中76个学科榜上有名，而广东高校只有华南农业大学的农学与林学专业上榜。

目前两地优质学科资源并未形成互补优势，尤其是近年来港粤合作办学以及港澳赴内地办学等合作模式，其学科设置缺乏系统性和特色化，不仅未能将本校优质学科和优秀师资合理移植复制，反而还存在过度追求技术前沿、盲目开设科学理论课程的现象。

问题五，港澳高校科研基础与广东成果转化平台尚未形成合力。香港多所全球顶尖大学和科研机构，以极具竞争力的薪酬和科研环境留住一流科研工作者，但因其自身市场较小、金融产业结构单一，以及缺乏工业基础支持，尽管科研实力雄厚但科研成果转化存在缺陷。而广东极具规模的市场需求、相对完整的产业链以及科技创新园区的兴建，使其具有科技成果转化能力。然而两者的科技合作一直只是处于倡议阶段。

问题六，广东与港澳之间存在人才流动的需求但彼此往来意愿不佳。一方面，香港和澳门在产业结构转型过程中需要大量科技型人才，“科技人才入境计划”和“输入内地人才计划”为香港引来超过5万的科技人才，但仅3%从事信息科技业。原因在于香港缺乏大型科创企业，人才赴港无用武之地。

另一方面，广东对金融行业人才需求在逐年递增。早在2014年广州市在全国率先推出高层次金融人才支持项目，截至2019年共评出人才1361人，高层次金融人才缺口依然存在。但由于广州金融人才平均薪酬远低于香港本地，可能会导致金融行业人才赴粤意愿不强。 

二、欧盟的经验与启示

对上述问题进行分析，我们发现粤港澳大湾区高等教育合作需要国家层面在制度建设方面为其扫清障碍，也需要地方在合作项目推进中加以协调。而欧盟多个主权国家间的高等教育合作经验，对解决湾区高等教育合作的问题具有一定借鉴意义。

国家层面：第一，超区域教育行政机构：负责湾区高等教育合作的组织协调。欧盟高等教育合作项目的开展流程是：“欧洲委员会提案—欧洲议会及部长理事会决议—欧洲委员会宣布并推进其合作项目”。这三大机构都代表了公民利益、成员国利益以及欧盟本身利益，在提案的协商谈判中往往能兼顾到各方利益，便于合作项目的顺利推进。另外，高等教育项目中的经费拨款权力也集中在欧盟委员会，为项目推进解决资金困境。

因此建议由国家授权成立对中央负责的“高等教育”联合行政机构，即“粤港澳大湾区高等教育委员会”。委员会成员可对湾区高等教育合作方向、方案进行提议，由委员会成员对可行性进行评估，再决定是否向中央递交提案，而该提案则由中央教育部及科技部决议，一旦提案获批则由委员会成员联合三地政府全力执行，加快三地高等教育合作进程。而项目执行中的经费问题建议由中央及三地政府平均分担。

第二，粤港澳大湾区教育基金：用于“粤港澳高等教育区”的筹划与建设。欧盟资金来源主要是关税、农业税、增值税以及成员国GDP上缴，每个成员国每年要上缴本国GDP的1%作为欧盟预算经费，用于推行民生、经济及教育计划，欧洲议会和部长理事会对计划预算进行审批，由欧盟委员会负责财政拨款问题。

因此建议设立粤港澳大湾区教育基金池，确定年度预算总额，按比例由中央政府（50%）、广东省政府（20%）、香港特区政府（15%）以及澳门特区政府（15%）出资筹措。由粤港澳大湾区高等教育委员会对跨地高等教育合作项目进行审核验证，并负责后续经费拨付问题。

港珠澳大桥一隅（图源：网络）

地方层面：第一，“粤港澳高等教育区”：湾区内部高校间的学生学历互认，在满足考核条件的情况下三地学生就读选择自由、毕业生就业自由以及教员流动自由。1999年6月欧盟成员国共同签署《博洛尼亚宣言》，并达成2010年建立欧洲高等教育区的一致目标。

在欧洲高等教育区建设过程中，一是统一欧洲高校学位资格框架，实现学士三年、硕士五年以及博士八年的三级学位结构改革；二是构建欧洲高等教育质量保障体系，统一指标考核平衡成员国间高校建设水平；三是采纳欧洲学分积累与转换系统和文凭补充说明，便于区域内的毕业生能够跨国就业。

因此建议在设立粤港澳大湾区高等教育委员会的基础上，三地以构建“粤港澳高等教育区”为建设目标。首先，协商订立三地高校的学分积累与转化系统和文凭补充说明，便于不同高校间学生跨校修读课程和毕业后的跨地就业；其次，统一三地建设世界一流高校的质量考核标准，由粤港澳大湾区高等教育委员会以年为单位对三地高校进行质量评估，就其突出问题进行整改，以提高湾区高等教育整体质量；再次，统一三地教员聘用资格，甚至可以特制三地教员的教师资格证替代其签证和就业证，实现三地高校教员跨地就业、流动不受限制。

第二，“粤港澳重点学科计划”：三地高校中至少三所大学间联合开设高品质硕士/博士课程。2004年9月欧盟发起“伊拉斯谟世界计划”，由欧盟至少三个国家三所大学共同开设高品质硕士课程，学生赴欧洲攻读该硕士课程1—2年，并在两个不同的欧洲国家中至少两所大学就读，毕业时授予双学位、多学位或联合学位文凭。该计划共提供103门硕士课程，覆盖工程技术、自然科学、生命科学、社会科学、商学、经济学及法学。欧盟初期为该计划的实施提供两亿欧元作为奖学金，鼓励硕士积极申请就读。

建议粤港澳三地政府作为主要计划责任人，联合三地高校、企业共同负责筹措就读学生的奖学金。同时地方政府应协调湾区内三地不同高校的核心优质学科强强联合，共同开设高品质硕士/博士等研究型课程（尤其人文社科领域）；或者是一所高校提供基础知识学习、一所高校提供实验研究平台和一所企业提供实习机会，并最终由两所高校共同授予学位文凭（尤其科技工程领域）；或者两所高校联合开办硕士暑期跨学科课程学习等。

第三，“粤港澳合作研发策略”：成立湾区科技研究委员会进行跨境统筹创新研发活动。2014年欧盟在“研发框架计划”的基础上，提出“地平线2020”科技发展战略。计划周期从2014到2020年共7年，预算总额约为770.28亿欧元。其中“卓越科研”战略聚焦于优秀科研人员领衔的前沿研究、未来和新兴技术的创新领域、科研人员培训及职业生涯发展，以及建造世界一流基础设施研究这四个部分。

具体举措为：鼓励研究人员跨国别、跨部门、跨学科更加自由地提出创新性技术解决方案，以流动促进人才重组；向处于早期职业生涯的博士毕业生、青年顶级研究人员和领域顶尖专家分类资助研究项目；设定联合研究项目由高校、研究机构和大中型企业共同完成。

因此建议尝试在“港深创新及科技园”成立湾区科技研究委员会，管理并负责统筹区域内重点实验室、伙伴实验室以及高校内的科技研发单位，聚焦国际前沿科技研究领域以及湾区科创产业发展方向，以年为周期发布研究项目及资助领域，由湾区内的高校、研究机构以及企业联合申请。项目完成共包含三个阶段：研究主题申请—研究基本成果展现—研究项目的概念验证。研究者在提交已结题项目后应进入概念验证阶段，由委员会协助项目负责人与大中型企业联合进行成果验证和产品落地尝试。

第四，“紧缺型高层次人才引进计划”：明确区域人才需求，建立有竞争力的引才留才标准。欧盟自《单一欧洲法案》颁布以来，以多项立法手段打破人员跨境流动障碍以及构建开放性劳动市场。而当前西欧国家占据高端市场，中东欧国家主动承接中低端产品生产，因此在人员自由流动的背景下出现高端人才流向西欧国家和中低端劳动人口向中东欧国家转移的现象，一定程度上满足双方不同人才需求。

因此建议香港、澳门和广东三地政府明确各地人才所需，对于尖端科技人才和高级金融人才等“紧缺性人才”开通“人才跨境绿色通道”，进一步简化人才入境手续。对于紧缺性人才的引进，应在薪酬及福利设定方面高于其所在地的基本薪酬福利，增加地区对高端人才的吸引力。此外也要为引入人才搭建工作平台，如香港在引进高科技人才的过程中，应为技术性人才搭建科技研发平台，或引入大中型科技企业落户香港，为留住人才提供平台空间。

本文转载自微信公众号“IPP评论”，作者张若梅，华南理工大学公共政策研究院研究助理；李海滨，华南理工大学公共政策研究院研究员。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。