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*来源：中国教育学刊（ID：zgjyxk），作者：刘丽群、李汉学

普及高中阶段教育是我国继2011年全面普及九年义务教育之后，党中央、国务院就普及更高阶段教育所作出的重大战略决策，是进一步提升国民整体素质、建设人力资源强国的基础性、先导性工程，其意义重大且影响深远。从全国范围来看，2016年我国高中阶段教育毛入学率就已经达到了87.5%，2017年毛入学率为 88.3%，2018年为88.8%；全国三分之二以上省份的高中阶段教育毛入学率已经达到90%以上；而北京、上海等地的高中毛入学率甚至达到了95%以上。

应该说，到2020年实现预期90%的目标指日可待。但透过这些面上数据，我们不难发现，在一些局部省份和部分地区，高中教育普及率还较低：在四川，2014年全省高中阶段教育毛入学率已高达88.01%，但甘孜、凉山、阿坝的毛入学率却分别只有32.06%、38.54%、45.89%。即使在高中教育高位普及的东部地区，也同时面临着普通高中教育与中等职业教育发展不协调、结构不合理等系列瓶颈问题。

因此，虽然我国普及高中阶段教育的整体进程良好，但由于我国是人口和疆域大国，各区域社会经济发展水平、省域政策、产业结构、教育基础等方面都存在较大差异，各地区在普及进程、普及方式、普及重点等方面呈现出明显的区域差异。

我国区域差异如此之大，实现高中阶段教育的全面普及和高质量普及，既要站在国家高度，全国一盘棋，做好国家层面的宏观统筹和顶层设计；同时又必须考虑区域实际，采取差异化的发展策略，因地制宜、梯度推进。目前，我国普及高中阶段教育的政策重心更多立足于全国范围、宏观层面来展开，而如何立足区域实际来分区、分层和分类推进全面普及进程，关注不够，亟需研究，亟待解决。

一、我国高中阶段教育普及的区域差异分析

党的十九大提出，新时代社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这一矛盾在教育领域的具体表现就是人民群众日益增长的对高质量教育的需要和教育发展不平衡不充分之间的矛盾。如何解决教育发展的不平衡、不充分，在义务教育阶段，重在推动义务教育的优质均衡发展；而在高中阶段，则重在推动高中阶段教育的全面普及。当前，我国高中阶段教育的普及正进入攻坚阶段，其面临的最大瓶颈就是区域发展的不均衡问题。

（一）不同区域高中阶段教育普及的程度差异

2014—2018年，我国高中阶段教育普及程度稳步提升，高中阶段教育毛入学率从2014年的86.5%稳步提升到2018年的88.8%，整体良好，成效卓著。但分区域来看，普及程度呈现从东部、中部到西部逐渐递减的趋势，区域差异显著（见图1）。

图1  2018年我国东、中、西部部分省份高中阶段毛入学率情况

就2018年的最新统计数据来看，东部省份的高中阶段教育毛入学率基本都在97%以上；部分省市如北京、天津、上海、江苏的毛入学率接近100%；山东、广东等省份毛入学率接近99%，东部省份的高中阶段教育已进入全面普及阶段；同一时期的中部地区，如江西、湖南、河南高中阶段教育毛入学率基本为90%～95%，处于基本普及阶段；在西部地区，贵州、青海基本普及，而西藏和云南高中阶段教育毛入学率都在85%以下，尚未普及。

不仅东中西部各省域之间普及程度差异较大，省域内不同市州、区县之间的差异也不小。在普及程度整体不高的云南省(2017年为76.05%，2018年为78.43%），昆明市2017年高中毛入学率达93.52%，但文山州同年高中毛入学率仅为60.37%；即使在高位普及省份，省域内的差异也非常显著。早在2004年，江苏省高中毛入学率达65.24%的整体形势下，苏南、苏中和苏北三个区域之间却相差二十个百分点左右，苏南地区毛入学率高达94.55%，苏中地区为73.46%，苏北地区仅为48.42%；即使是2020年全省毛入学率将实现99.5%的目标，苏北等欠发达地区仍然是攻坚重点区域。

（二）不同区域高中阶段教育普及的速度差异

就国家整体范围来看，2000—2010年这10年间的高中阶段毛入学率从 41.4% 提高到了82.5%，提高了41.1%，实现了翻番。而2010—2017年，高中阶段毛入学率比2000年提高了46.9%，在如此短的时间、如此大的范围实现高中教育普及，其发展速度是惊人的。但从区域来看，与高中普及程度一样，高中普及的速度也呈现出明显的区域差异。就东中西部来看，由于东部地区的高中教育毛入学率已经进入历史高位，普及提升速度较为平稳，部分省份的高中阶段教育毛入学率甚至出现略微下滑的情况。如浙江省2014年至2018年5年间的毛入学率从95.2%提升到97.3%，平均每年提升约0.4个百分点，发展较为平缓。而山东省2014年至2018年5年间的毛入学率则从99.83%降为96.82%，五年共下降了约3个百分点，普及化进程出现了高位回落现象。中部省份的普及化进程也进入了类似于东部的高位平稳发展阶段。

如河南省2014年至2018年5年间的毛入学率从90.20%提升到91.23%，平均每年提升约0.2个百分点，普及速度趋于平缓，而中部的湖北省在2014年至2018年的5年间毛入学率甚至下降了约4个百分点，普及速度有所回落。与东中部相比，西部地区的普及化进程呈现出低位快速提升的发展态势。如贵州省2014年至2018年5年间的高中阶段教育毛入学率从78.00%提升到了88.00%，5年共提升了约10个百分点，平均每年提升2个百分点；青海省高中阶段教育普及化进程则更为迅速，其2014年至2018年5年间的高中阶段教育毛入学率从74.10%提升到87.99%，5年共提升约14个百分点，平均每年提升2.8个百分点。尽管如此，西部省份由于其起点较低、基础薄弱，总体上高中阶段教育普及化程度相较于东中部地区仍旧处于低位，普及化进程任重而道远。

（三）不同区域普及高中阶段教育的普职结构性差异

众所周知，高中阶段教育包括普通高中教育和中等职业教育，两者就如车之双轮、鸟之两翼，缺一不可。普及高中阶段教育并不是普及高中普通教育，中等职业教育作为高中普及的重点，应与普通高中教育双轮驱动、齐头并进，共同支撑起普及高中教育的重任。我国近年来制定的一系列规划、政策、计划等，都强调要把发展中等职业教育作为重中之重。

如《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，要“巩固提高中等职业教育发展水平”“在中西部地区以中等职业教育为重点发展高中阶段教育”。《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》（以下简称《攻坚计划》）的重点任务中则特别强调要“统筹普通高中和中等职业教育协调发展，提高中等职业教育招生比例”等。仅从政策来看，确实对职业教育“高看一眼、厚爱一分”，但职业教育没有真正“香起来”“亮起来”。高中普职比在2010年达到“普职大体相当”的峰值后，近年中职比重呈现逐年下降的趋势。

统计显示，2011年中职占高中阶段教育的比例为47%，2012年这一比例为46%，2013年为44%，2014年为42.1%，2015年为41%，2016年为40.3%，2017年为40.1%，2018年为39.5%。而进一步的统计数据发现，31个省份中，中等职业教育学生数(不含技工学校)占高中阶段教育比例低于40%的有21个省份，低于 30%的有3个省份。不仅全国范围内的中职占比整体较低，省域间、省域内的普职结构差异也较为显著。以2013年为例，广西中职占高中阶段在校生比例达到了50.1%，吉林省这一比例却为29.8%，西藏则更低，为24.8%。而就省域内部来看，以广东省为例，2015年高中阶段教育在校生普职比为54.84：45.16，但各区普职结构差异较大，其中粤西最不均衡，普职比高达74.08：25.92，而就各地市情况来看，除广州和揭阳普职比例保持大致相当外，其他地市普职结构明显失衡，其中潮州普职比为81.68：18.32，汕尾为80.09：19.91。

二、区域性推进高中阶段教育普及的战略定位

区域发展的不平衡是中国的基本国情，经济领域的改革必须正视这一前提并以此为基础来展开，教育领域的改革也不例外。就高中阶段教育的普及来看，既要顶层设计国家的整体推进战略，也要基于区域差异做好科学的区域谋划，尤其需要就高中阶段教育普及的优先区域、区域普及目标和区域发展重点等进行科学定位和合理筹划。

（一）区域定位：以不利地区为“教育优先区”，梯度推进

在教育资源有限的背景下，选择和确定优先区域或重点领域至关重要。就普及高中阶段教育的定位来看，应该以不利地区为优先区域，重点关注，理由有三。

一是促进教育公平的需要。教育公平是社会公平的基石，不利地区既是高中普及程度的薄弱地区，也是教育公平触角未能伸及的资源盲区，以高中阶段教育的普及为抓手来推动和促进教育公平，就必须以不利地区为优先领域，切实解决教育发展不充分不均衡的问题，提升人民群众的教育获得感。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国的改革经验也表明，把那些物质或经济极为贫乏和不利地区列为“教育优先区”，有利于教育机会均等的实现。

二是体现“普及”实质的需要。“普及”尤其是“全面普及”本身就意味着“全覆盖”，意味着要惠及全体，让每位学生平等享有接受高中教育的机会、平等分享改革的红利。当前，那些优势区域和发达地区已经实现了高中教育的全面普及，不利地区不仅是接下来要关注的重点区域，事实上，它们一开始就应该受到重点关注、给予重点支持。

三是打通高中教育普及“最后一公里”的现实需要。全面普及高中阶段教育这一战略目标的实现，重点在不利地区，难点也在不利地区，这些地区受经济发展水平制约，教育资源不足，普及程度较低，它们是高中阶段教育的底部，也是高中普及攻坚战的“最后一公里”，只有打通并兜起底部，才能实现高中教育里程碑式的发展。这里的“不利地区”是一个相对概念，就东中西部的区位来看，东部是普及“高地”，中部是普及“平地”，西部是普及“洼地”，因此，中西部尤其是西部地区是普及的不利地区；而就中西部区域的内部来看，其中的贫困地区、民族地区、边远地区和革命老区是不利地区中的不利区域，尤其是“三区三州”尚未普及高中阶段教育的深度贫困地区，应是普及攻坚的重中之重区域。

（二）目标定位：以有质量的普及为主旨，内涵提升

按照人力资本理论的观点，教育主要是通过发展和提高人的能力以形成更高的生产能力并由此来推动经济增长。教育对经济增长的推动，既涉及量的增加、规模的扩张，也必然包括质的提升和内涵式发展。而且，越来越多的研究发现，教育数量因素与经济增长有正相关关系，但一旦考虑教育质量，教育数量的影响变得不显著，教育质量与经济增长有很强的正相关关系。就目前我国高中阶段教育的政策重心来看，主要是偏“量”的标准。如目前国家以高中毛入学率作为某一区域高中普及程度的主要甚至唯一指标；还如，高中阶段普通教育与职业教育的结构是否合理，也主要是以普职比例是否相当来考量。这种偏于数量的目标定位，容易导致各区域在推进高中教育普及的实施过程中，只管数量，不问质量，以数量代替甚至牺牲质量。

各地为了达成普及目标，不断提升高中毛入学率，而本地高中教育资源和接纳程度毕竟是有限的，在此形势下，东中西部都不同程度地出现了普通高中大班额现象。2017年教育蓝皮书显示，全国有12个省份的平均班额超过55人，高中平均班额最大的是河南（65人/班）。《2018年河南省教育事业发展统计公报》显示，全省高中阶段毛入学率已经达到91.23%，但普通高中有大班2.23万个（占64.72%），超大班1.07万个（占31.15%）。

在江西，56人及以上班级占39.1%，66人及以上的超大班级占8.7%。大班额所导致的质量下降是显而易见的。如果说，数量的增加与规模的扩充是我国高中教育改革40年不变的主旋律，在解决“有学上”的问题上有其现实性与必要性，那么，当高中阶段教育基本普及，“上好学”的问题必然提上日程，“提升质量”“有质量普及”“高质量普及”“内涵式发展”成为新时代高中阶段教育普及的主旨目标与主攻领域。因此，无论东中西部地区，还是高中阶段的普通高中与中职学校，在推进高中教育普及的进程中，都应该以质量为目标，推动高中教育有质量甚至是高质量的普及。

（三）任务定位：以中职教育为增长极，差异发展

高中阶段教育普及进程的加快，既不是在不同区域均衡用力，也不是在普高与中职这两类教育间均等发力，正如经济的增长会在一些地方或区域出现增长极或增长点一样，高中阶段教育普及的增长极在于中职教育。

这主要是因为：

其一，就目前普通高中学校的可接纳程度来看，已经达到极限。在高中普及进程中，各地普通高中竞相出现的大班额甚至超大班额现象就是最好的佐证。普及首先是一个数量概念，要达到《攻坚计划》所提出的，到2020年实现“全国、各省（区、市）毛入学率均达到90%以上”的目标，中职教育无疑是“量”的增长点。

其二，从中职教育的发展现实来看，除了少数国家示范性中职学校能达到一定办学水准外，整体而言，中职学校在硬件建设、师资队伍、课程建设以及学生素质等方面都不如普通高中。

理论上，世界银行的研究显示，职业院校因对实训的依赖更高，其生均经费应为同级普通教育生均经费的2.53倍，但事实上，中职的基础性办学条件等都远低于普高。以湖南为例，2016年中职占高中在校总人数的比例为37.3%，但中职校舍面积占高中阶段总校舍面积的比例仅为 27.8%，中职教师数占高中阶段总教师数的比例只有26%，且与普高差距有逐渐拉大之势。 虽然普通高中需要走内涵式发展道路，但中职教育质量的提升更为迫切。普及同时是一个质量概念，“普及不唯量，攻坚重在质”， 要实现高质量普及的战略目标，中职教育无疑是“质”的生长点。但中职教育如何成为增长极和生长点，显然也不是全国“一刀切”，不同区域应采取不同的区域路径。从东部来看，根据测算，其职业教育比例已基本能满足其区域经济发展的需求，可适度控制规模。因此，东部作为高中普及的高位区域，其中职教育的发展重点不是扩充规模，而是质量的提升和层级的上移，重点在深化产教融合、挖掘办学特色、培养高素质技能人才等方面下功夫；而在中西部地区，由于职业教育规模的扩张对经济发展仍起促进作用，中职教育可继续走规模扩张的外延式发展道路，工作重点是加强基础能力建设和办学条件改善等。

三、区域性推进高中阶段教育普及的攻坚策略

区域间高中阶段教育普及差异的存在和持续拉大是我国当前教育发展的严峻现实。在社会发展的一定时期，在高中阶段教育普及的前期阶段，承认和允许这种差别，实行非均衡发展战略，有其现实性与必要性。但教育尤其是高中阶段教育作为经济增长与社会发展的先导与基础，这些差距的存在不仅会影响到高中阶段教育全面普及这一战略目标的实现，而且对全面建设小康社会、对构建和谐社会等，都将构成一定的威胁。缩小区域间、区域内差距，应成为中国教育政策的重大命题，就高中阶段教育的普及而言，也概莫能外。

（一）明确高中教育普及的政策标准

普及高中阶段教育是近年来我国各项教育政策与教育发展规划的重点战略目标：2012年11月，党的十八大提出基本普及高中阶段教育；2015年10月，党的十八届五中全会进一步作出普及高中阶段教育的战略决策；2017年1月，国务院颁发《国家教育事业发展“十三五”规划》，把普及高中阶段教育作为“十三五”时期教育改革发展的主要目标之一；2017年10月，“普及高中阶段教育”被写入党的十九大报告。但这些更多的是战略蓝图或远景规划，虽然2017年教育部发布了《攻坚计划》，而究竟何谓“普及”，何谓“全面普及”，一直没有明确的标准，当前主要是以高中毛入学率作为是否普及以及普及到何种程度的主要考量指标，这导致实践操作过程中的无所适从和紊乱无序。

为了追求毛入学率，一些地方盲目扩建、改建和新建高中，一些学校不断扩大班额，以数量扩充而牺牲质量提升的现象不在少数，不少学校的办学不达标。2014年的统计数据表明，约有54%的普通高中和45%的中职学校教师配置不达标。当高中阶段教育普及进入新的发展阶段，迫切需要有相应的政策标准出台。基于此，我们提出以下建议。

一是制定普及高中教育的区域性标准。这一标准应基于区域实际，需涉及毛入学率、辍学率、毕业率、师生比、专任教师比、中职双师型教师比、区域内高中学校的数量与布局、高中普职结构的区域平衡、区域高中教育资源配置、高中教育与区域社会经济发展协调度等多项指标的综合考量。

二是确立普及背景下的高中学校建设标准。这种标准更多的是一种“保底”建设，而非“示范”引领；普通高中学校和中职学校应有不同的建设标准；标准可涉及学校硬件设施设备、教师配备、课程设置、教学质量、教育经费、办学效益等。

（二）采取超常规的政策举措

目前，我国高中阶段教育的全面普及进入了攻坚克难的阶段，要推动不利地区尤其是深度贫困地区的高中普及以兜起底部，要增强中职教育吸引力以补齐短板，要从数量扩张向质量提升转变，这些“硬骨头”仅仅靠适当倾斜的政策和常规的举措，显然是不够的，必须实行积极差别待遇政策，精准发力、持续用力。

这方面，义务教育的普及攻坚经验值得借鉴。义务教育进入攻坚阶段，国家先后实施了“两免一补”工程、农村中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程、中小学布局调整工程、农村中小学现代远程教育工程和西部农村教师队伍建设工程等系列“大工程”“硬工程”，并配以专项经费作支撑。例如：为改善学校条件，中央投入100亿元新建、改扩建一批农村寄宿制学校；为共享优质教育资源，中央和地方政府共投入111亿元专项资金，建设遍及全国农村的远程教育网络；为解决攻坚县教师不足、素质不高的问题，2006年，教育部、财政部、人事部、中央编办共同启动了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，中央设立专项资金，招募优秀高校毕业生到西部“两基”攻坚县的农村学校去任教。

当然，我们也看到，近年来，国家通过教育扶贫、省份对口协作、职业教育协同行动以及家庭经济困难学生资助等一系列政策安排，推动了高中教育的快速发展和迅速普及。但在中西部民族地区、集中连片困难地区、国家级贫困县等，高中教育办学资源还存在巨大缺口，在这些不利地区，如果只是一般意义上的政策倾斜和增量投入，显然是远远不够的，必须采取超常规举措。一是政府要首先担责。高中阶段教育不是全免费教育，但从不利地区的教育普及难度来看，从中职教育一直认同度不高的教育传统与发展现实来看，单靠市场配置和社会力量是很难实现全面普及目标的。政府必须在经费投入、区域统筹、科学规划、师资配备、学校建设等方面给予充分的保障和大幅的倾斜，这事关公平，关涉民生，政府不仅不能缺席，而且需要首先在场。二是必须有针对性地推动系列重点工程建设，精准发力、精准施策。如围绕高中办学条件建设、师资队伍建设、教育结构调整、特殊人群教育普及等实施专项工程、专项政策和专项投入。

（三）提升区域高中教育与地方社会经济发展的耦合协调度

我国高中阶段教育普及的区域差异是有目共睹的，但目前对区域差异的理解更多停留于普及程度尤其是毛入学率高低的差异强调。事实上，高中教育普及的区域差异，既包括高中普及进程中呈现出的程度差异，更包括不同区域对高中阶段教育发展的需求差异。“程度差异”意味着我们要从整体上来提升不同区域高中教育的普及程度，如目前有些区域的普及程度达到95%以上，而有些区域的普及程度还在80%以下，因此，为缩小区域差距，国家提出2020年“全国、各省（区、市）毛入学率均达到90%以上”的战略目标。而“需求差异”则意味着不同区域的经济社会发展对高中阶段教育发展的规模、速度、结构等所产生的需求都是有差异的。有研究显示，山西、吉林、黑龙江、上海、陕西、甘肃、新疆等省份职业教育对经济增长有消极影响。

再如，天津、河北的产业结构是“二三一”布局，而这两个区域职业教育的专业设置呈现“三二一”的布局，对这些区域而言，职业教育发展的重点就不是一味地扩规模，而是调结构和提质量的问题。这同时也提示我们，不能盲目、一味、不加区别地来提升普及程度，高中教育的普及一定要基于区域实际，基于区域需求来推进。

因此，考量不同区域高中阶段教育的普及情况，除了看毛入学率，还要考察区域高中教育与地方社会经济发展是否耦合协调。因为，中职与经济发展的关系较为紧密，其规模与结构深受经济发展水平的影响。可见，高中阶段教育如何普及，以何种规模、何种速度、何种结构以及何种质量来普及；是更多地在普通高中教育用力，还是首先补齐中职教育这一短板，还是齐头并进、结构相当等，都取决于区域原有的基础、现有的条件以及未来的需求。因此，各区域在推进高中阶段教育普及过程中，要因区制宜，分区域、分类别、分层次、分阶段规划普及高中阶段教育的主要任务和工作重点，分类实行政策引导和资源配置，使政策差异化、精准化。

为完善差别化区域政策，提升政策的精准度，我们提出如下建议。其一，就全国的整体情况而言，短期内国家可继续倡导和推行高中阶段“普职大体相当”政策，但就不同区域来看，切忌全国“一刀切”。其二，考察各区域高中阶段教育普及情况时，毛入学率的高低、普职比例是否大体相当等都是重要考量指标，但高中阶段教育的结构是否合理、普职比例是否科学，一定是建立在某个特定区域教育供给侧分析的基础之上，因此，考查某区域高中阶段教育的普及情况，还必须增加该区域高中教育发展状况与地方社会经济发展的耦合性和协调度的分析。

因为，高中毛入学率再高、高中普职比例再相当，如果与地方社会经济发展不耦合、不协调，也是无效指标，这样的高中教育发展不仅起不到推动作用，还可能产生消极影响。其三，区域高中教育与地方社会经济发展的耦合协调度分析，要具体结合该区域的人口分布、经济社会发展需求、地方人才结构、产业转型升级、教育基础与现状等多项指标来进行，在此基础上，做好区域布局、区域规划和整体统筹。

本文转载自微信公众号“中国教育学刊”，作者刘丽群、李汉学。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。