*来源：大学教育科学，作者：刘献君

决策是治理的核心功能，决策的失误是最大的失误。高校决策除具有一般决策的特点外，还具有其自身的特点，须有针对性地采取不同的策略，努力实现决策的科学化、民主化。

高校决策的特点主要体现在：高校决策是为自由创造条件的决策，须坚持相互尊重与信任的原则，转变思维方式，将院系作为决策的重要主体；高校决策具有学术决策、行政决策、综合决策三种类型，应充分发挥师生在治理、决策中的作用，提高学术决策的地位，坚持“两个优先”原则；高校决策容易脱离根本目的，必须加强决策研究，完善决策制度，开展决策评价；高校决策容易处于两极对立，要摈弃非此即彼的思维方式，在对立之中探究事物的本质和规律，找到正确的决策方案。

高校决策将对国家未来产生深远影响，必须在文化建设上下功夫，创建相应的组织文化，围绕共同目标，通过共同创造，实现共同发展。

关键词：教育治理；高校治理；高校决策；学术自由；院校研究

党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在国内外引起了强烈反响。治理体系和治理能力现代化已成为我们国家的重要国策。治理体系建设的核心是决策系统的完善，决策是治理的核心功能。在治理体系建设中，决策十分重要。早在1986年，时任国务院副总理万里在“决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题”一文中指出：“一切失误中，决策失误是最大的失误。”

教育治理是国家治理的重要组成部分，其中高校治理又处于十分特殊的重要地位。研究高校治理的核心功能（决策），探讨其特点，十分重要。高校决策具有决策的一般特点，如目标是决策的核心，信息是决策的依据，民主是决策的基础，科学是决策的保证，等等。但高校决策还具有自身的特点。笔者2014年在《高等教育研究》上发表的“高校决策的特点、问题与改进”一文中，初步阐述了高校决策的特点。本文是在此基础上的深入探索。

笔者认为，高校决策的主要特点体现在：高校决策是为自由创造条件的决策，高校决策具有学术决策、行政决策、综合决策三种类型，高校决策容易脱离根本目的，高校决策容易处于两极对立，高校决策对国家未来产生深远影响。

一、高校决策是为自由创造条件的决策

高校是理念组织、学术组织，是高层次人才的集聚地。高校的根本任务是立德树人，为国家和民族培养社会主义的建设者和接班人；同时，高校又是宣传马克思主义、中国特色社会主义的重要阵地，探索和传播先进文化，引领社会发展。因此，高校决策十分重要。

高校的决策首先要为自由创造条件，这是因为：

第一，自由是马克思主义追求的社会价值目标。马克思的理想是“自由人的联合”的共产主义社会，即人人获得自由的理想社会。为找到人的不自由的根源以及实现人的自由的科学路径，马克思在《德意志意识形态》等著作中，通过全面批判青年黑格尔派哲学，阐明自己的新历史观“与德国哲学的意识形态的见解的对立”，真正确立了科学的历史唯物主义方法，即并非从观念出发，而是从现实社会“物质环境”和“生产方式和交换方式的变更”出发，去解读社会问题产生根源进而寻求社会矛盾克服路径的哲学方法。历史唯物主义是马克思的两个伟大发现之一。运用历史唯物主义观点分析，找到了实现人的自由的科学路径。由于人的不自由状况是现实生产进程中现实社会矛盾造成的结果，因此，人类实现自由的路径就不能诉诸精神辩证运动，而是应“实际地反对并改变现存的事物”。

第二，自由是社会主义核心价值观的重要内容。社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核、根本性质和基本特征。自由是社会主义核心价值观的重要内容，它的重要性体现在：

其一，自由是社会主义的内在逻辑。恩格斯指出，从马克思主义追求的社会价值目标、终极追求出发，“我们的目的是要建立社会主义制度，这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正充分的自由。”社会主义不仅要消灭私有制，而且要创造人们自由发展的物质和时间上的前提，最终实现人的自由全面发展的共产主义社会。

其二，自由是改革和发展的源头活水。改革需要解放思想，需要不断创新。自由加求知等于创造。只有破除思想禁锢，倡导思想自由，才能与时俱进，深化改革。其三，解放和发展生产力的一个基本前提就是自由，只有当人们拥有相应的权力，得以自由地使自己的潜能得到充分发挥，才能够解放和发展生产力。

第三，教育治理现代化的根本目的——为教育实践过程中人的自由全面发展服务。教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。教育治理又有其自身的特征。在很多领域，治理过程与其自身实践过程具有同一性。在教育领域，教育治理是服务于教育实践而非教育实践本身。因而，为教育实践过程中人的自由全面发展服务，是教育治理现代化的根本目标。

第四，自由是学术组织的生命力所在。大学是学术组织，这决定了自由是其生命力所在，学校决策要为自由创造条件。这是因为，其一，学术创造的需要。学术创造是一种探索高深学问的活动，学者的活动必须服从真理的标准，不受外界的压力。其二，学术工作的需要。高校有大量学术性的工作，如“谁来教”“教什么”“如何教”“如何学”，等等，都需要教师、学生自由探索。其三，学术评价的需要。学术评价十分重要，也很复杂，成为“控制不能控制者”的难题。对学术评价问题，“唯一的解决办法是让人们自我控制，包括从外部组织机制转移到人们的内部安排”。其四，学术组织管理的需要。大学组织的基本特征是矩阵式的网结构。院（系）按学科、专业组成，是学术创新的主体；院（系）之间是“平等、松散”的关系，处于“分割、断裂”状态。学术管理也需要管理者根据自己的学科、专业性质以及人员组成的情况进行自由探索。

高校决策要为教学、科研创造自由的条件，让教师、学生心情舒畅，全身心地投入学习、研究，勇于创造，在创新中提升与完善，并推动学校健康发展。因而，在高校决策中应特别把握以下几个方面：

首先，相互尊重与信任。尊重的内涵包括平等、价值、人格、修养；尊重的前提是对人的重视、理解、关心、信任。信任是交往的基础、沟通的重要条件；信任维系人与人之间关系与社会的稳定发展。管理的本质是信任而非监督。在决策中，相互尊重与信任是为自由创造条件的前提。

其次，转变思维方式。在以往的决策中，人们的思维方式往往表现为控制式思维、单向思维。在科学决策中，面对学术性决策，特别是单个人、少数人难以解决的问题，必须转变思维方式，由控制式思维转变为协调式思维， 由单向思维转向合作思维。与此相联系，既要学会管，又要学会不管；该管的要管好，不该管的要不管，放手让师生自我管理、自我教育。

再次，院系是决策的重要主体。高校的性质决定了院系是决策的重要主体，因为学科、专业在院系，教学、科研在院系，教师、学生在院系，大量的问题需要院系根据自己的学科特点、人员结构状态等进行决策，否则，谈不上为自由创造条件。譬如，清华大学、北京大学等开始注重发挥院系作为决策主体的作用；《北京大学综合改革方案》提到，加强院系基层建设，按照事权与财权相统一的原则，理清学校和院系的权责关系，简政放权，推动管理重心下移。

二、高校决策具有学术决策、行政决策、综合决策三种类型

学术、行政二元结构是高校非常重要的权力特征。现代大学任务艰巨、结构复杂、人员众多，不仅需要学术管理，而且需要行政管理。学术权力是高校治理中一个重要的概念，它是专家学者以学术水平和学术能力为依据，对学术活动和学术事务施加影响和干预的力量。学术权力运用程序性和规则性约束，并具有自主性、松散性和民主性特征。行政权力带有普通性，主要指国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法和相关法律对社会进行管理的一种能力。学术权力和行政权力在运行上存在重要区别，这主要表现在：

第一，学术权力和行政权力的性质不同。行政权力的作用方式是强制性的，是一种执行和管理权力，是法定权力。在运行的过程中，行政权力处于强势地位，以上级管理主体对组织活动的控制和协调为特征。学术权力则以“自主性和个人的知识”为基础的专业权威，在权力结构中处于弱势地位。世界上任何大学的行政权力都处于强势，学术权力都处于弱势，这是由两种权力的性质所决定的。

第二，学术权力和行政权力的运行规则不同。行政权力是执行和管理性权力，强调运行规则，逐级服从，更强调效率与效益。学术权力则不同，对学术探索的评价，不能以少数服从多数为原则（有时“真理掌握在少数人手里”），也不能以行政的规则来衡量学术的效率与效益。例如备课，要看课程的难易程度、接受者的水平等多种因素，用一小时、一天、一周，哪一个效率高，难以衡量。又如做科研，有的人围绕一个难题，研究了一辈子，也没有得出结论，怎样去衡量其效益、效率？学术领域不宜搞“末位淘汰”，否则，陈景润可能早就被淘汰出局了。

第三，学术权力和行政权力的作用不同。学术首先是求真。冯友兰先生指出，“知识的任务就是做出区分”，“一切区别的本身是片面的”。对学术探索的评价，首先要看其是否科学，是否符合规律，因而学术权力的作用，主要是进行真伪判断；而治理要保障利益相关者的利益，共同分享成果和利益，因而行政权力的作用，首要的是进行利益、利害判断，为科学决策打下坚实的基础。

第四，学术权力和行政权力主体多元、交叉。高校是学术组织，学术包括发现知识、传播知识、应用知识。学术活动是目的性活动，行政管理是手段性活动。手段是为目的服务的，但两者又往往交织在一起。学术权力的主体是学术人员，而行政权力的主体主要是校长、行政人员，两者权力主体呈多元、交叉状态。

根据高校学术、行政二元结构的权力特征，从以上分析来看，高校决策具有学术决策、行政决策和综合决策三种类型。

学术决策，指对纯学术的问题（即仅需要做真伪判断的问题）作出决策。如教师职务晋升的学术评议，高层次人才引进的人选，学生学位授予，学校教学、科研成果的评价和奖励，对外推荐教学、科研成果奖，等等。

行政决策，指对纯行政的问题（即不需要做学术真伪判断，仅需要做利益、利害判断的问题），由行政系统作出决策，但决策中应征求师生意见。例如校园建设、教职工住房和学生宿舍建设、师生医疗和保健、校友工作，等等。

综合决策，是指高校大量问题的决策，既需要进行真伪判断，又要放在全校范围内进行利益、利害判断，这就需要学术、行政组织共同决策。如学科建设、专业建设、学术和行政组织机构设置、教师聘任、学校战略规划，等等。教师聘任是典型的综合决策。某位教师有没有达到教授、副教授的水平，属学术问题，由学术组织作出决定；学校是否聘任某教师，则要看岗位是否需要、学校财力水平等，由行政组织作出决定。

高校决策中，在处理三种决策之间的关系时，应把握以下几个方面：

首先，转变观念。在治理和决策中，有一个十分重要的观念，即权力分散是有效治理的前提之一。从统治、管理到治理，是一个权力分散的过程。权力高度集中，则是统治，而不是治理。习近平总书记指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”国家治理要依靠人民，让人民当家作主，并处理好党的领导、人民当家作主、依法治国的关系。高校治理则应充分发挥师生在治理、决策中的作用，并建立有效的决策机制、制度。

其次，重视处于弱势地位的学术决策。与行政权力相比，高校的学术权力处于弱势地位。高校的学术委员会大多仅仅发挥咨询作用，而没有起到学术决策的作用。所以，要形成相应的制度，建立健全学术决策的体制机制，保障学术权力的有效运行。

再次，坚持两个“优先”原则。学校内部的权力主体除了党委书记、校长及副书记、副校长，还有中层行政和学术管理人员，以及教师、学生、职员等，他们在决策中不可能拥有同等的责任、权力。

那么，如何处理各种权力主体之间的关系？美国高校在决策中，提出了两个“优先”原则，即“首创优先”和“首责优先”，可供借鉴。

“首创优先”指共同治理需要全体成员参与，但要有分工合作，行政人员、学术人员、学生各自具有自己的优势，在某一项决策中，谁更占有优势，便会发挥更大的作用。

“首责优先”指大学的各个群体在决策中都负有责任，但谁对某项事务负有首要责任，则其具有优先发言权，对事务有更大的决定权。

三、高校决策容易脱离根本目的

立德树人，培养社会主义的建设者和接班人，是高校的根本目的、任务。但由于高校组织和任务的特殊性，使得高校决策往往容易远离根本目的。究其原因，主要在于以下几个方面：

第一，社会发展的不确定性。高校是面向社会培养人才，培养未来社会需要的人才，而社会是发展变化的，具有不确定性。例如2020年在全世界蔓延的新冠肺炎疫情，对人类生产生活带来了严峻的挑战，影响社会发展的方方面面，对高校培养人才提出了新的要求。这是难以预料的。社会发展的不确定性，使得高校对人才培养目标难以把握。

第二，面临任务的复杂性。现代大学已经从社会边缘走向社会中心，面临大量复杂的任务，与社会方方面面发生着千丝万缕的联系。高校工作中需要处理非常多的紧急事，导致在决策中容易抓住紧急事而忽视了立德树人的重要事，追求成人目的的无限性易被学校生存目的的有限性所取代。

第三，高校间竞争的无序性。高校之间的适度竞争是必要的、有利的。但现在高校之间的竞争往往被大学排名等牵着鼻子走。所有大学用一个指标体系来衡量，而这些指标大多是能够数量化的外在指标，很难体现高校教育质量的水平。社会往往以大学排名来衡量高校的质量，并以其来决定学生上大学的报考志愿，用人单位则以求职者所在大学的排名来决定是否录取该求职者入职。这种态势迫使一些高校领导将主要精力放在如何提升大学、学科排名的名次上，忽视了立德树人的根本任务。

第四，高校组织结构的松散性。学科是大学的基本组成要素，但是建构在学科基础上的组织结构相对松散，有的人称其为“有组织无政府”。这种以学科为基础的组织机构各自为政的状态，也容易导致高校决策远离根本目的。

面对高校组织和任务的特殊性，高校在决策中要做到始终把握住根本目的，就必须重视以下方面：

首先，加强决策研究。决策是对未来发生的情况的预测，其本质是面向未来。未来有多种可能，社会发展和对人才的需求具有不确定性。不确定性是最大对手、最大资源、最大机缘，给我们留下了无限的创新空间，因而要加强决策研究，特别是要加强对未来社会和人才需求的研究。在高校决策体系中，要加强院校研究，建立决策支持系统，为学校决策提供坚实、科学的决策支持。

其次，完善决策制度。决策制度中，不仅要有对决策系统、决策程序的安排，而且要有对决策内容的确定。例如，学校主要决策机构的决策内容要围绕立德树人来展开，学校的任何决策都要以有利于学生健康成长为前提。再次，开展决策评估。高校在决策实施中，要对决策进行评估，重点考察其是否有利于立德树人、教师发展和学生成长。

四、高校决策容易处于两极对立

自然界的物质往往分为两极，任何类型的事物都具有两极，如正反物质、正负电极、南北磁极、雄雌生物体，等等。由于认识的片面性和局限性，人们认识事物时容易抓住两极中的一极，或处于两极对立。这一现象在高等教育领域尤甚。例如，通识教育与专业教育、继承传统与开拓创新、全球化与本土化、政府管理与自主办学等等的对立。这种两极对立，导致高校决策中经常在两极中难以取舍，难以做出正确判断和科学决策。

高校领域的决策中，之所以会更多地遇到两极对立的问题，有其自身的原因。

其一，大学是遗传和环境相互作用的产物，是古典和现代的结合。高校在中世纪大学办学理念的传承和适应现代社会的发展之间取舍，就难免会在决策时产生两级对立的现象。

其二，决策者价值取向的多元性。大学是多学科的组织，即使单科性大学，决策者也会来自多学科。不同的学科对事物有不同的认识，价值取向也往往各不相同。例如，有的理科学者看不上工科，认为工科算不上科学；理工科学者又容易看不上文科，正如有的人常说，“工科脑袋办不好文科”。

其三，非此即彼的思维方式也会影响高校决策者。人们的思维方式容易非此即彼，譬如小孩看电视、电影，常常要问“这个人是好人，还是坏人”。非此即彼的思维方式根深蒂固。

在科学决策中，我们要学习马克思主义唯物辩证法，认识“与万物普遍联系”和“按自身规律永恒发展”是世界存在的两个基本特征。“在高校决策中，要摈弃非此即彼的思维方式，探究事物的本质，不能停留在两极对立，而是要在对立之中探寻联系的规律，找到正确的决策方案。”

下面举几个事例：

教学与科研。教学与科研的关系，是高校决策中经常遇到、难以处理的关系。究其原因，还是停留在两极对立思维，其典型表现方式是把问题归结为“重科研，轻教学”。“重”和“轻”仍然是将两者处于两极对立，这种思维方式难以解决这一矛盾。解决这一问题要找到教学与科研的联系。洪堡在柏林大学提出教学、科研相结合，其本意是教师、学生共同开展研究，在研究中学习。华中科技大学在这一方面进行过一些探索。例如，1956年华中工学院（华中科技大学前身） 开始制订五年战略发展规划，其战略主题是“积极开展科学研究，提高教师学术水平”，鼓励教师们开展科学研究，在研究中提高学术水平，从而提高教学质量。1980年代初，该校又提出“科研要走在教学的前面”，通过科学研究，带动和提升教学水平。

通识教育和专业教育。通识教育（自由教育）和专业教育的矛盾，是高等教育中的一对基本矛盾。自中世纪大学创建以来，高校都在不断地探索，一方面要分别加强通识教育和专业教育，另一方面又要将两者有机联系起来。对此，不同的学校采用了不同的方式。科学和人文是相通的，通识教育和专业教育也应该是相通的。通识教育以专业教育为依托，专业教育中渗透通识教育，是两者结合的重要方式。

共性和特性。对大学生的要求，面临一个共性和特性的问题。高校在教育实践中往往容易强调共性而忽视特性；或者强调特性而忽视共性。“普遍性才是个体事物的根据和基础，根本和实体”，“要是这些个体的人没有类或共性，则他就会全部失掉其存在了。”共性是事物存在的根据，特性则是事物区别的依据。个性不等于特性，个性等于共性加特性。我们培养的学生首先要具有共性，即热爱党和社会主义，遵纪守法，具有创新精神和创新能力，达到某一专业的专业水平，等等；同时要具有特性，发掘自己的优势潜能，形成自己的发展方向，具备优于别人的能力。这可以称之为“共性生存，特性发展”。在高校决策过程中，要充分认识和处理好共性和特性的关系，使学生个性得到健康发展。

五、高校决策对国家未来产生深远影响

2019年我国高等教育毛入学率已超过50%，开始进入普及化阶段。今后，我们国家不仅各级各类领导、科学研究和技术骨干来自高校，而且多数劳动力也来自高校。高校的教育教学状况与教育质量，直接影响着国家未来发展。大学生属于青年中期，仍处于不确定性、不完善性、未完成性之中，可以无限地向世界开放和生成。办学校不等于办教育，学校既可兴教育、但也可能灭教育，可以培养人才、也可能摧残人才。高校重大决策决定学校办学方向、培养目标、教育内容和方法等，直接影响学生的成长。学校对学生的影响是整体的、潜移默化的，学校的任何决策都可以通过文化、氛围直接或间接地影响学生。

要实现学校的科学决策，并让大学生在参与决策的过程中提高思想政治水平，需要在文化建设上下功夫。学校应根据自己的特点，创建相应的组织文化。组织文化是组织在长期的生存和发展中所形成的、为组织所特有的，且为组织多数成员共同遵循的最高目标、价值标准、基本信念和行为规范等的总和及其在组织中的反映。组织文化具有意识性、系统性、凝聚性、导向性等特征。

文华学院通过十多年的努力，创建了“三个共同”的组织文化，即围绕共同目标，通过共同创造， 达到共同发展。

首先，治理是一个由共同目标支撑的活动，大学治理、决策是为了实现学校的目标；目标的确立，需要共同探讨，在探讨中达成一致；目标的实现，需要共同努力，在努力中做好每一件事；目标的坚持，需要共同坚守，“守住根本，不断创新”。

其次，决策涉及学校方方面面，是一个十分复杂的过程。决策面向未来，具有不确定性，需要探索；决策离不开文化，文化既有科学文化、技术文化、人文文化之分，又有政治性文化、行政性文化、学术性文化之别，需要取舍；决策涉及各种利益相关者的利益，需要平衡，等等。因而，决策需要创造。任何个人的创造力都是有限的，而高校正好是学者集中的地方，其成员创造力强，在决策中需要共同创造。试想，一所大学，几万人围绕共同目标参与创造，这所学校还有办不好的吗？

再次，大学治理是大学利益相关者参与决策的结构与过程。利益是利益相关者参与决策的着眼点，大学决策中要十分重视利益相关者的利益。大学成员最大的利益是发展，大学生学习的目的就是发展。教师职业的特殊性在于，一生都要发展，否则难以胜任教学、科研。这种发展又是相互联系的，是共同发展。“三个共同”成为文华学院的组织文化，浸染到师生的心灵，开始在学校治理、决策中发挥作用。这种作用体现在：价值认同、主体互信、创新活力、利益共享、本立道生。

习近平总书记2010年11月9日在APEC工商领袖峰会上提出：“唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。”认识高校决策的特点，实现科学决策，推进教育治理体系和治理能力现代化，任务十分艰巨，需要不断改革、创新。

作者简介：刘献君（1945-），男，湖南宁乡人，华中科技大学教育科学研究院教授，文华学院院长，主要从事高等教育研究；武汉，430074。

（原文载于《大学教育科学》2021年第2期 P4-9）

本文转载自微信公众号“大学教育科学（ID：gh_73e8cab11dcc）”，作者刘献君。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。