本文由21世纪教育研究院根据中国人民大学国家发展与战略研究院杨菊华教授于2017年12月13日在21世纪教育研究院主办的“学前教育的供给侧改革”专题研讨会上的发言整理。

1  从新时代家庭和女性面临的主要矛盾说起

站在新时代背景下审视，工作和家庭职责难以平衡是很多年轻家庭，特别是年轻女性所面临的主要矛盾。产生矛盾很重要的原因，跟托育服务不足有密切有关系。公共服务的不足，不仅影响到个人和家庭，而且也会影响一些公共政策的落地，包括“两孩”政策的落地。3岁以下婴幼儿托育服务体系的建设及其服务提供，有助于降低孩子的生养成本，化解女性工作与家庭之间的矛盾，推动家庭与工作的“双赢”。

2  我国托育服务的现实：有需无供，有教无保，有心无门

改革开放以来，中国对家庭福祉的关注让位于经济发展，托儿所体系已经难觅其踪，社会托育服务供给严重缺位。当前3岁以下托育服务主要面临四个困境：

困境一：全面崩溃

在经济体制改革过程中，福利性的社会托儿所服务体系全面崩溃，人的再生产成本完全回归家庭。入托难、托班贵等问题十分凸现。这是大家都能够亲身感受到的。1991年至2000年间，孩子在公立托育机构入托比例持续下降；到2004年至2011年，几乎没有孩子在公立机构入托了。很重要的原因是，除极少数由政府举办、服务于高层次少部分人的托育机构之外，我们的公立托育机构基本消失了。

困境二：总量不足

在社会托育服务体系全面崩溃的背景下，其总量供给自然远远不足。2016年全国卫计委对十个城市的调查和2017年对四个城市的调查均发现，至少有1/3以上的女性对社会托育服务有需求；而实际上有多少孩子在托育机构里呢？可能全部加起来也就在4%左右，其中0-1岁有1.8%，1-2岁有1.5%，2-3岁有7%。可以想见供需之间有多大缺口。

困境三：结构失衡

我国现有的托育服务供给，在结构上是严重失衡的。市面上大部分提供3岁以下学前教育的机构只教不保，不仅不能够满足家庭或者女性的需求，反而有可能增加家庭的经济负担和时间成本。

困境四：质量无保

把孩子，特别是3岁以下的孩子，送进托育机构后，家长能不能放心？孩子过得开不开心？社会整体能不能放心？这都是要画问号的。

3岁以下的社会托育服务，总结起来就是“三有三无”：有需无供，有教无保，有心无门。“有需无供”是指我国托育服务总体缺乏目标，缺乏方向，缺乏管理，缺乏资源；“有教无保”即是前面所言的早教盛行、只教不保；“有心无门”是说有些人士有很好的意愿、有这种能力给孩子提供很好的服务，照顾、教育，但因为托育机构建立和服务标准缺失或是门槛太高，社会办托育服务的积极性受到极大遏制，很多以“黑园”“黑托”的身份存在，看着巨大的需求不能够尽力。

3  全面“两孩”政策加剧社会托育服务需求

社会对托育服务的需求是一直存在的，为什么现在一下突显出来？这跟全面“两孩”政策的落地是密切有关系的。

过去中国人普婚普育，反正只生一个孩子，是内在刚需，单位就认了。现在实施“两孩”政策以后，就会权衡成本与效益，单位也有顾虑。所以，全面“两孩”政策其实进一步强化了社会对托育服务的需求，也可能进一步加剧女性工作和家庭的矛盾。

我们有数据显示，家里有0-3岁的孩子，女性就业会受到很大的制约。怎么来补短板，怎么破这个局？我们要抓重点，破难点，补短板，强弱项。这就要推动托育服务领域的供给侧改革。

4  重建托育服务体系需破无目标、无规管、无资源、无信任、无供给

托育服务体系重建之路艰难，需要探索符合国情的服务体系和模式，其中做好顶层设计、明确政府职责定位至关重要。政府的角色定位需“四破四立”：在理念层面破无目标，在组织制度层面破无规章管理制度，在实操层面破无资源（包括人财物），在舆论层面破无信任。通过“四破四立”，形成一种供需平衡的理想状况。

具体而言，破无目标，需要廓清主体定位，明确总体发展规划。首先，我们需要有一个政府的职能部门或者职能部门中一个分支机构来管托育服务——眼下幼儿园是有部门管的，我们的教育部门在管，但3岁以下的托育没有人管；同时，把3岁以下托育服务事业纳入国民经济社会发展总体规划中，制定实施托育服务发展的专项规划。在体系发展初期，可以作为社会服务业和公共服务业的重点项目，比如作为“十三五”或者“十四五”重大发展项目；一旦整个体系成熟以后，可以作为常规化的项目来进行管理。

政府具体的角色是什么？在0-3岁托育服务体系中，政府既是运动员，也是教练员，同时也是裁判员。作为运动员，政府应该承办一部分公立托育服务机构，起到引领、示范作用；同时也要做好教练员、裁判员，引导社会办的也好、企业办的也好、家庭办的也好，多样化的托育服务的机构协同发展。

上图是我对整体0-3岁托育服务整体构想，需要法律的支持，需要机构的建立——机构既可以是独立机构，也可以是联席会议的制度——还需要在政策法规、筹资机制、监督管理、人才培养、氛围营造方面都要发力。

破无资源，要做好人才物的制度设计与规划。

人当然是第一重要的。要加强这方面人才队伍建设。一方面培养人才，政府在正规教育方面，在托育这一学科需要有发展；要有社会机构的培训；还要有志愿者的参与，特别包括家长的参与——家长的参与对于保障幼儿园的质量，托儿所的管质量非常重要的。另一方面留住人才，要有资格和待遇。我们在一些大专和职校的访谈发现，很多学生最后都不到托儿所就业，原因是收入太低，地位太低。

“携程亲子园”事件曝光前两天，我们刚好去访问过。问他们收费的情况，当时了解到的是大概一个月1600元。这是在上海，不是农村地区，一个学生交那么一点钱，怎么可能老师的待遇会高？想让马儿不吃草，又让马儿跑得好，这很难实现。在市场化的情况下，不能让大家都献爱心，需要有基本物质保障。待遇、资质、地位是政府可以考虑的。

财政支持，一方面是硬件，另外一方面政府购买服务也是非常重要的一点。还有物的规划：园所的规划，在老旧城区改造，在新城区建设，在托育服务方面是不是可以有所考虑？这是必然需求。

破无信任，需要营造良好的社会托育服务氛围。特别在最近这么多起虐童事件发生以后，怎样让社会托育机构得到我们家长的信任？这一点非常重要。这些恶性事件本身确实是值得谴责、也需要严惩的，但不能因为它们把整个社会托育大方向否定。在整个社会发生大变迁的情况下，想再完全回到由单位办托儿所的过去，已经做不到了。那时为什么能做到？因为单位就在家旁边。现在通常住得离单位非常远，不可能每天把孩子带到单位去。便捷、就近，以社区为基础的社会托育服务，应该是主要的发展方向。政府更多起到引领、示范作用。

如何通过媒体的正面的宣传，通过监管，能够来营造一个良好的社会托育服务的氛围？ 这是政府可以努力的方面。

5  实现托育服务有效供给需目标明确、总量适度、结构合理、服务有保

供给托育服务，我们一定要有明确的目标，基于需求的明确目标，有适度的总量。我特别反对一哄而上，建大量的托儿所。不是每一个3岁以下的孩子都要进托儿所；只是其中年龄比较大，或者家里实在无力照料的孩子，才会进托儿所。

再就是要有合理的结构。主体是多样化的，不完全是公办的，也可以公助民办，可以是民营，可以是企业，也可以家庭的临托，也可以是家庭。

我个人认为是政府是主导，市场是主体，社会可以起补充的作用。家庭是孩子的基础，形成最终落脚点可能是以社区为依托的托育服务的体系。

本文转自21世纪教育研究院，作者杨菊华。