图片来源：unspalsh

摘要：本文通过对农村地区的实地调查，聚焦于基层政府和学校如何组织人员推进和落实教育信息化的投入、建设和应用。基于实地调研发现，在教育信息化实际的推行过程中，地方政府在信息化发展过程中承担了主要的投入和建设责任。公用经费、教育费附加和省、市、县设立的教育信息化专项经费成为了中小学推进教育信息化的主要经费来源。尤其在义务教育保障机制建立之后，由于地方政府财力有限，中小学信息化的投入大量依靠地方政府和中心学校统筹使用公用经费。此外，本篇还通过地方政府在教育信息化方面的经费投入数据和学校日常支出账目数据两条线，对地方政府在教育信息化方面的资源配置以及学校内部的信息化支出的用途进行分析，揭示目前农村中小学教育信息化经费投入和支出的特点。

关键词：教育信息化财政投入  教育信息化经费支出结构

一、基础教育信息化政策概述

我国基础教育公办学校从20世纪70年代末就开始了教育信息化的进程。经过四十年来的努力，中小学信息化已经达到了普及阶段，城镇学校基本完成基础设施和学习环境建设，课堂教学中的信息技术基础应用开始常态化，有些地区做出了进一步的创新探索；而农村学校，尤其是贫困偏远地区的农村学校，到目前为止还处于基础环境搭建和教师信息技术培训的起步阶段。

随着我国互联网的迅速普及和信息化进程的加快，推动教育信息化，尤其是资源匮乏地区的教育信息化，借助互联网的发展弥合城乡之间的数字鸿沟，已经成为促进基础教育均衡充分发展、推动教育创新的重要举措。从中小学“校校通”和“农远工程”，到农村薄弱学校改造，基础教育领域的信息化更加指向教育公平。在推进的过程中，首要目标是缩小地区之间和学校之间在基础设施、硬件设备方面的差距，实现教育资源配置的均衡化；其次是通过信息技术提高教学效率，填补因教师数量和结构短缺造成的课程空缺和短板，提升整体的教育质量，从而缩小教育质量的差距。从2013年开始，教育信息化与精准扶贫相结合，更加凸显促进公平这一主导性政策目标。2012年，教育部等九部门在《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》的基础之上联合发文，提出教育信息化七项重点工作，涵盖了硬件环境建设、教师能力培训到软件资源开发三大类教育信息化支柱政策，将“三通两平台”作为推进教育信息化的抓手[1]。“三通两平台”的提法不仅包括了“校校通”的网络宽带建设、“班班通”的数字学习环境的建设，也涵盖了“人人通”的信息技术课堂应用以及平台资源和软件的开发，为地方政府如何推进教育信息化构建了基本的框架和目标，同时也更加容易操作化为考核地方基础教育信息化工作的指标。

除了为地方政府推进教育信息化提供工作框架和思路，新一轮的教育信息化政策在中央和地方层面都具有一定的资源动员效应，能够在体制内为教育系统争取更多的财政资源。2012年《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》明确政府在教育信息化经费投入中的主体作用，并提出在教育投入中加大对教育信息化的倾斜。2014年《教育管理信息化建设与应用指南》提出信息化基础设施和重点项目建设资金由国家和各级政府一次性投入，运行经费作为专项单独列入各级财政教育经费预算。在中央层面，国家先后为“现代远程教育工程”项目投入了4.6亿元，为“全国农村中小学现代远程教育工程”投入100亿元，为“教学点数字教育资源全覆盖”投入3亿元。此外，中央还通过薄弱学校改造计划和全面改造薄弱学校计划项目中与信息化相关的专项经费继续支持中小学信息化建设。在地方层面，除了中央专项的配套资金之外，省、市、县的专项经费也是教育信息化重要的资金来源。2016年《教育信息化“十三五”规划》要求各地明确教育信息化经费在生均公用经费和教育附加费中的支出比例，为公用经费固定用于教育信息化、形成教育信息化经费的长效保障机制提供了政策支持。 

[1] 教育部办公厅印发《教育部等九部门关于加快推进教育信息化当前几项重点工作的通知》(教技〔2012〕13号)。

二、县域教育信息化经费投入来源和支出结构

本部分基于2017年课题组在A省三县和B省四县的调研获得的数据，以及北京大学中国教育财政科学研究所义务教育功能支出分类改革课题组于2015年对四个试点地区百余所中小学的调研数据，通过地方政府在教育信息化方面的经费投入数据和学校日常支出账目数据两条线，对地方政府在教育信息化方面的资源配置以及学校内部的信息化支出的用途进行分析，揭示出目前农村中小学教育信息化经费投入和支出的特点。

（一）A省R县信息化经费来源和使用

1．专项经费的使用

在薄改和全面改薄中，R县教学仪器设备（包括信息化设备）大部分由省负责统一采购，然后分配给各地区学校，县负责上缴配套资金以及上报经过调整之后的具体需求（具体到设备的类型和数量）。2015年开始，R县开展的新一轮教育信息化建设的主要经费来源为学校公用经费。因此，各学校按照需求和各自的偿还能力上报需要的设备，以防后期无力偿还。省政府一次性拨付1000万左右用作通过义务教育均衡化验收的薄改资金，其中大部分按照各乡镇的困难程度用于弥补薄改基础建设前期征地、整地费用和后期的设施设备补齐费用，仅有少量用在信息化建设上。

总体推进的投入主要用于计算机教室建设、数据中心的建设、多媒体平板一体机的配置、校园安全监控系统建设、录播设备及系统的建设、校园网络的搭建以及教育公共服务云平台的建设七大方面。网络建设方面，电信免费铺设到学校，之后的校内网络铺设由垫资建设的信息化设备公司负责，费用由学校公用经费偿还。县中心机房、资源平台建设等一部分也由各个学校的公用经费统筹偿还。如图1所示，这笔专项经费中为学校配置的多媒体平板一体机占总经费的比例最高，监控系统及录播系统的搭建占总经费的比例相对较少。可以看出，专项经费目前主要投入到了设备的配置方面，用于购买资源、服务的支出相对不高。

具体到学校层面获得的专项经费，以K完小和H中学为例。K完小获得的教育信息化整体推进经费中，绝大多数投入到了多媒体平板一体机的配置中，添置了计算机和校园监控系统。H中学的教育信息化经费中，多媒体平板一体机也是最大的一笔支出。由于各乡镇会配备一套便携式录播设备及系统，在H镇，这一支出划归了H中学，但实际上设备是全镇公用的。

2．公用经费的使用

R县作为国家级贫困县，义务教育阶段学校的公用经费完全由中央和省级政府支持，地方政府没有对公用经费进行配套。而公用经费之外用于学校发展的经费，如房屋建设、大型设备的配置等大部分来自于州以上的项目。受近几年教师工资增加的影响，财政资金在教师工资的保障上就存在困难，在此情况下R县削减了办公经费和人员培训经费等发展性经费。在公用经费的使用范围方面，R县要求学校公用经费的30%用于教学业务与管理、12%用于设备及图书购置、35%用于校舍维修、10%用于专项活动及其他开支、10%用于教师培训、3%用于交通差旅。较小金额的支出可由校务委员会决定，中等金额的支出需由乡镇中心学校审批，较大金额的支出需报送乡镇政府的分管领导或主要领导审批。800元以上的设备设施都要计入固定资产。据各学校校长介绍，部分公用经费由各乡镇的中心学校统筹使用，例如校方责任险、试卷工本费、教学用书、为老师订阅的期刊杂志等。其中，各学校用于校舍修缮的经费（约占30%）也是由中心学校进行统筹，学校间共同分享，防止某一学校亟须修缮但本校经费不足的情况发生。

R县学校的经费由所属的中心学校统一管理，中心学校是最基层的财务核算单位，每个学校有一位报账员负责定期到中心学校报账。由于学校内部不设立帐目，学校的支出反映在中心学校的财务报表中，因此学校的管理者及报账员很少对学校的支出情况进行详细的统计分析。校长对大型的建设和修缮项目更熟知，而对较小的支出并不清楚。根据校长、报账员和电教专干了解，在信息化的硬件投入方面，公用经费除统筹用于教室多媒体和计算机配置之外，还有部分用于校园广播及小型的存储设备（如硬盘、U盘等）等方面。部分学校使用公用经费为教师采购公用电脑。在网络服务方面，校园网络架设成功之后，每年的网络服务费由公用经费负担，具体的金额因学校规模、学段的不同而不同。如H镇H完小的网络服务费为每月990元，H中学的网络服务费每月大约2000元左右。中心城镇M镇一小一年的宽带费用约12000元，约占公用经费的3%。在软件资源方面，除了县里统一采购的8个资源平台之外，少部分学校根据自身情况自主购买了其他教学资源。例如，K镇K中学购买了第二教学网和学科网的资源。但自主购买资源的学校依然是少数。耗材与维护运营方面，中心学校会统筹约30%的公用经费用于统一支付大型的维修费用，小规模的维修费用由学校自行报销。信息化方面的耗材主要包括打印机的墨盒等。例如，Z镇Z完小一年的公用经费中大约有7000元左右用于信息技术设备的耗材和小型的维修，约占公用经费的1.75%。M镇一小每年在信息化方面的耗材与维护运营上的花费约为一万多元，约占公用经费的2.7%。

3．其他资金

少部分学校在财政资金之外还获得了社会捐赠的资金，这部分资金中的一小部分也用于学校的信息化建设。如Z镇Z完小利用D基金共80万元的资金建成了教学楼、乡村少年宫项目（主要用于音乐教室的建设和少年宫活动的开展），并使用福利彩票和体育彩票赞助的资金配置了DV摄像机、广角照相机等。

4．小结

根据2017年课题组在A省三县和B省四县的实地调研，地方政府在信息化发展过程中承担了主要的投入和建设责任。在义务教育经费保障机制建立之前，各学校主要依靠向银行贷款、向教师集资、向学生收费等方式自行筹集经费，主要配备的是办公和教学台式计算机。在义务教育保障机制建立之后，主要依靠从公用经费中划拨一定比例专门用于信息化支出。由于地方政府财力有限，一般采取量力而行、逐步推进的方式。普遍采取先城镇后农村、先中学后小学、先中心校后村小的顺序投入建设。除了县教育局统筹一部分信息化公用经费，乡镇中心校也倾向于统筹使用一部分公用经费，同样按照先中学后小学、先中心后边缘的顺序投入建设。随着“三通两平台”的推进以及合格学校建设的要求，前期信息化基础较为薄弱的区县面临着更大的投入压力。课题组调研的县在争取各类专项之外，基本上都采取通过融资租赁、银行贷款、企业垫资等各种方式筹集资金，一次性投入，在两三年之内完成建设。依靠专项经费的一次性投入存在一些问题：首先，由于中央专项主要瞄准的是西部贫困县和少数民族地区，专项没有覆盖到或者倾斜较小的中部地区反而成为了政策和投入的洼地；其次，信息化基础设施和硬件建设一次性投入资金量巨大，中央财政的投入其实无法满足地方的需求，地方政府通过融资等方式筹集资金往往会对学校日常经费乃至地方财政造成压力；第三，电子设备有生命周期，一次性投入整体建设会造成后期在设备维修和更换方面无法形成长期平稳的支出。此外，对不同类型的民办学校的观察也显示，学校对信息化的需求与可用的资金紧密相关。那些实力雄厚、得到当地政府支持、处于上升期的民办学校往往成为当地的“精英”学校，学校的基础设施（包括信息化硬软件配备）领先于其他学校。而那些主要依靠招收无法进入公办学校就读的学生的民办学校则成为了软硬件配备的洼地。

（二）三省四县学校信息化支出

本部分基于北京大学中国教育财政科学研究所义务教育功能支出分类改革课题组于2015年对四个试点县百余所中小学的调研数据。四个试点地区位于我国东、中、西部的不同省份，其中X县位于我国的东部地区，E位于我国中部地区，J县和H县位于我国的西部地区。四个试点地区的政府均将“三通两平台”列为首要的发展任务，对宽带的普及率和速度、学习空间的开放数量、平台的规模和互联提出了硬性的指标要求。2015年，X县的教育总支出为5.6亿元，教育信息化方面的支出为514.8万元，占教育总支出的0.92%；E县的教育总支出为2.32亿元，教育信息化方面的支出为318.1万元，占教育总支出的1.37%；J县的教育总支出为2.07亿元，教育信息化方面的支出为419.5万元，占教育总支出的2.02%；H县的教育总支出为2.30亿元，教育信息化方面的支出为116.7万元，占教育总支出的0.51%。

1．四县学校层面的教育信息化支出水平

从学校生均支出来看，各学校的生均支出差异较大，最低的学校低于1000元/生，而最高的学校达到了近2000元/生。大多数规模较大的学校生均支出都低于中位数，而小规模的学校生均支出显著地高于中位数。从教育信息化生均支出来看，不同学校差异较大，最少的学校低于20元/生，而最高的学校则为300元/生以上。分地区来看，X县的学校尽管生均支出水平较低，但信息化生均支出相对较高。E县的生均经费较为充裕，但并未向教育信息化倾斜。J县的学校信息化生均支出与其他三个县的学校相比偏低。H县的学校生均支出和信息化生均支出水平均不高。

2．四县学校层面的教育信息化支出结构

图5是根据学校每一笔与教育信息化支出所绘制的词频图。字体越大表示在该项目上的支出越多。可以看出，X县在电脑、网费、投影、笔记本电脑、打印机方面的支出较多；E县在录播设备、电脑、投影、电教方面的支出最多；J县在电脑、机房、复印、电话和校园网上的支出较多；H县在电脑、白板、电话、宽带、打印机方面的支出最多。总的来说，电脑、投影、白板、电教等硬件设施以及网费、复印、通信等日常性支出是学校信息化支出的主要部分，其他的日常性耗材（如碳粉、油墨）和维修费用在学校信息化支出中出现的也很频繁，但金额不大。

由于目前教育信息化支出没有统一的分类，课题组根据《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》中关于教育信息化的目标分类，借鉴国内外在探讨教育信息化经费时常用的分类，建立了学校教育信息化分类体系：（1）硬件、耗材及日常性经费支出，包括硬件经费、日常性经费及耗材经费；（2）软件及软实力建设支出，包括软件经费、网络建设经费、资源建设和购置经费、教师培训经费（见表2）。表2按照该标准对学校教育信息化支出进行了分类。从表2中可以看出四个地区的教育信息化支出均十分重视硬件的支出，而忽视软件及软实力建设。相较而言，X县和E县的教育信息化支出结构较为合理，软件、网络、教师培训等方面均有一定比例的投入。H县的信息化经费支出结构较为单一，94%的经费都用于硬件、耗材及日常性经费。

功能支出课题组在传统的经济分类的基础之上研究制定了《义务教育教育功能支出分类科目设置》，包括8个一级科目：教学支出、学校管理、支持性服务支出、非教学服务支出、设备购置和建筑物建造支出、学生资助支出、其他人员支出及附属单位支出，该支出分类能够更好地反应学校的业务情况：

• 教学支出包括统一课程、校本课程、实践课程等支出；

• 学校管理支出包括行政管理、教务管理、政教管理、总务管理等支出；

• 支持性服务支出包括教学支持、学生支持、维护支持性服务等支出；

• 非教学支出包括宿舍、食堂等支出；

• 设备购置和建筑物建造包括设备购置、建筑物建造、大型修缮等支出；

• 学生资助包括奖学金和助学金；

• 其他人员支出包括离退休、丧葬抚恤等支出；

• 附属单位支出包括幼儿园、学前班、校办企业等支出。

功能科目的优点在于可以清楚呈现学校每笔支出的用途，区分经费在教学和非教学功能上的配置情况。表3根据学校支出科目所对应的功能对信息化支出进行了分类，可以看到四个地区的学校信息化支出用于设备购置和建筑物建造的比例都很高，H县达到了79%；直接用于教学的支出比例并不高，最高的为X县（31%），最低的为E县（6%）；用于支持性服务的支出占一定比例，反映的是核心教学活动之外的辅助性活动，例如学生课外活动、教室培训及相应的器材购买等方面的信息化支出。从支出用途的角度来看，四个地区多数学校信息化经费呈现“重硬轻软”的配置结构，直接用于教学的支出占比较低。

从对四个地区学校教育信息化支出数据的分析可以看出：首先，不同地区在教育信息化方面的投入存在着较大的差异。尽管X县教育生均支出较低，但教育信息化方面的支出远高于其他三个地区；从支出结构看，X县的信息化支出结构更合理，兼顾了硬件和软件建设；从支出的用途看，直接用于教学的比例较高。E县和J县学校生均教育经费较为充裕，但并未向教育信息化倾斜；从信息化经费支出结构看，E县和J县较为“重硬轻软”；从支出用途看，E县直接用于教育的支出较低，而J县用于教学的比例相对较高。四个地区中，H县的信息化经费支出结构最为单一，绝大多数经费用于硬件和耗材及日常性支出，极少直接用于教学、管理和支持性服务等软实力建设。各地信息化支出的水平和结构差异一方面是由于对信息化的重视程度不同造成的，另一方面是四个地区原本的基础和所处的信息化建设的阶段不同也造成了经费支出的差异。但总的来说四个地区教育信息化支出结构都存在“重硬轻软”的现象，相对于软件、资源、人员培训及教学，学校的信息化经费配置倾向于硬件设备购置、耗材的更替及日常性的经费支出。

四、总结

自2005年以来，我国教育财政体制机制发生了一系列的变化。中央与省级政府加大对于义务教育的投入，各级各类教育保障机制逐步建立，其中最为重要的是以实施免费义务教育为标志的教育财政体制改革。在教育财政机制方面，一方面，建立以生均拨款为标准的经费保障机制；另一方面，为了应对亟待解决的突出问题，如农村教师问题、校舍安全问题等，持续依赖项目化投入方式。这些举措有力地保障了学前教育普及率提升等事业发展目标的达成，极大改善了贫困地区、农村地区的义务教育、学前教育和中等职业教育学校的硬件条件。

从教育信息化来看，近年来以“三通两平台”为核心的教育信息化建设主要依托的是中央与地方政府专项资金和行政压力的推动。中央政府一方面通过划拨各类教育信息化专项资金，出台文件要求地方财政配套和保障一定比例的公用经费用于信息化建设，另一方面通过“义务教育均衡发展督导评估”“义务教育学校标准化建设”等将信息化发展具体化为可度量的学校建设指标，从而推进地方政府推进和落实基础教育信息化建设。在这一过程中，教育信息化的目标更加指向教育公平，强调缩小学校之间在基础设施、硬件设备方面的差距，实现均衡化。从资金的来源和用途来看，无论是各类专项资金、融资租赁，还是日常公用经费中的信息化支出，大部分资金都流向了网络环境和硬件设备的搭建、运转和维护。信息化投入重点在“建、配、管”，而轻“用、研”，尤其是在数字资源和人的身上的投入缺乏。

随着教育信息化的不断推进，信息化投入的重点将逐渐从基础设施投入和硬件采购转变为以数字学习资源的建设和应用为主。《教育信息化“十三五”规划》指出教育信息化存在信息化与教育教学“两张皮”、只管硬件忽视软件、体制机制尚需创新等问题，并提出要通过深化信息技术与教育教学、教育管理的融合，强化教育信息化对教学改革的服务与支撑，推动教育服务供给方式、教学和管理模式的变革。然而，在目前基础教育财政体制下，拨款严格以行政管理、人员编制和项目为中心，而不是以学校和学生的为中心。教育信息化产品和服务的采购者和使用者分离，信息中心和电教装备部门负责采购招标，学校、教师和学生使用，因而不能很好地贴近使用者的需求。此外，随着义务教育经费保障机制的实施，政府对学校财政性经费使用范围和结构的监管逐渐加强，而公用经费的统筹使用又挤压了学校自主支配经费的空间，一定程度上抑制了学校对数字资源和服务的需求和购买能力。

另一方面，教育信息化在被提出之日起，就存在着多重目标。在《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》中，教育信息化的目标包括“以教育信息化带动教育现代化，破解制约我国教育发展的难题，促进教育的创新与变革”，“促进教育公平和实现优质教育资源广泛共享、提高教育质量和建设学习型社会、推动教育理念变革和培养具有国际竞争力的创新人才”。然而，目前学校教育信息化是以公平为主要目标，其次是教育质量和教学管理效率的提升，创新和变革的目标在信息化推进过程中尚处于较为边缘的位置。在教育领域，课本、黑板、广播电视等技术手段和分层分班等教学方法都曾是学校教育的创新，而信息技术则是数字化时代为教育带来的又一次创新的契机。教育创新与变革作为长期追求的目标无疑是正确的，但现有信息技术所具备的信息采集、传递、分析与呈现能力还不足以承载这些长期目标，还需要投入更多的时间与精力去实践与探索。

本文节选自《中国教育新业态发展报告（2017）——基础教育》“县域中小学教育信息化投入、建设和应用”一文。

*作者简介：魏易，北京大学中国教育财政科学研究所博士后。本文由北京大学教育财政科学研究所教育信息化课题组成员冯昕瑞、陆伟、欧阳添艺、田志磊、徐颖、余韧哲、张文玉、钟未平共同参与完成。

本文转自微信公众号“中国教育财政”，作者魏易。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场。