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2012年，国务院办公厅颁发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，为了保障村小和教学点的日常运转，明确规定“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”。

随后，国务院多次发文都提到了小规模学校的办学问题，各地也遵照中央精神陆续出台了针对小规模学校的拨款方案[1]。2018年5月，国办27号文件《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》首次专门针对乡村小规模学校建设发文，再次重申“落实对乡村小规模学校按100人拨付公用经费”。

保障农村小规模学校日常运行一直是义务教育政策关注的焦点。利用2015年A、B两县近400所试点学校公用经费的数据[2]，在简略刻画功能结构基本特征后，本文将以小规模学校的公用经费问题为例，探索教育支出功能分类对于政策制定的意义。

需要说明的是，A县和B县的学校实际情况、记账方式有较大不同，需要特别谨慎以保持数据可比性。首先，A县在南方无需取暖，而B县在北方，取暖费是一笔较大的支出。B县试点学校生均取暖费155元，主要归入教学、非教学支出（食堂、宿舍）等功能科目中。如果考虑取暖费，B县的一级功能科目教学支出会增加36%。其次，两县中小学都有较大规模的附设幼儿园、学前班，但是在支出功能分类记账时处理各不相同。在A县，附设幼儿园、学前班的经费被归入附属单位支出，占公用经费总额的四分之一；而在B县，附设幼儿园、学前班公用经费被拆分到了各功能科目中，附属单位支出仅占公用经费总额的0.1%。

最终，为了确保分析对象的一致性，我们在公用经费的功能支出结构比较时，对数据进行了如下处理：（1）仅比较归入教学、学校管理、支持性服务、非教学服务四个一级功能支出科目的公用经费，且剔除取暖费。（2）在计算B县生均支出时，学生数采取义务教育阶段学生数和附设幼儿园、学前班的学生数合计；在计算A县生均支出时，因附设幼儿园、学前班的支出已经在一级功能科目“附属单位支出”中单列，故学生数采取义务教育阶段学生数。

黄斌、汪栋[1]综述了学校规模经济的相关研究。大部分学者认为，在其它条件不变的情况下，学校规模越大，生均成本越低[2][3][4]。不过，也有部分学者认为，学校规模的扩大，会伴随管理费用的增加，从而在短期内增加生均成本，规模经济只有在规模适度的学校才能实现[5][6]。

对小规模学校而言，由于学生规模远没有达到“规模适度”的程度，因此，可以认为——随着学生数的增加，生均成本会逐渐下降。遗憾的是，学校规模经济的研究只回答了生均成本“会下降”，却并不回答生均成本“是多少”。而要回答“是多少”的问题，理想状态下，我们需要明确不同规模学校的办学标准，再据此进行准确的成本核算。而一旦从学理上思考学校规模和经费需求的关系，很快就会意识到，学生并不是唯一的成本动因（cost driver）[3]。在不考虑学校经费使用效率的情况下，公用经费的需求是学生数、班级数、教师数、建筑面积及陈旧情况、寄宿、供餐模式、地理位置等各方面因素共同决定的。

我们完全有理由猜测：维护支持性服务支出更多与建筑面积及陈旧情况相关，而与学生数关联不大。理想状态下，借助功能分类对公用经费的分解，再明确不同功能支出和不同成本动因之间的对应关系，我们可以根据学校特征更加合理地测算其公用经费需求。

目前的进展还未能达到理想状态。不过，基于对A、B两县小规模学校公用经费的分析，可以加深我们对当前拨款政策的理解。将200人以下学校分为0-50人、50-100人、100-150人、150-200人四组。图1给出了不同规模学校的生均公用经费支出情况。可以发现，中央政府“100人以下学校按照100人拨款”的规定得到了较好的落实。50人以下组学校生均公用经费最高，A、B两县分别达到了1966元和1558元。依据规模不经济的基本原则，随着学校规模的增加，公用经费生均水平应该不断下降。而从分组比较来看，情况并非如此！在A县，100-150人组学校生均公用经费仅为402元，远低于50-100人组的727元和150-200人组的652元；在B县，100-150人组学校生均公用经费为529元，低于50-100人组近300元，和150至200人组学校接近。可以清晰地看到，在中央“100人以下学校按照100人拨款”政策下，100人以下学校的公用经费得到了更好的保障，而100-150人学校成为保障最弱的学校。这一结果，与湖北省咸安区教育局参会者在2017年“农村小规模学校发展挑战及财政投入策略研讨会”上的发言相一致：根据他的经验，咸安100-150人农村小学是当前经费最为困难的学校群体！

[1]例如，广元市2017年规定，县、区政府对农村小规模学校每年按20万元标准保底拨付公用经费，村级校点每年运转经费不少于5万元。

[2]A县参与试点学校179所，B县参与试点学校178所。B县属于东部较发达地区，工业较发达，人均地区生产总值6万元，公用经费主要来自本级财政；A县属于西部中等发展水平县，人均地区生产总值接近3万元，公用经费主要来自中央财政。

[3]库珀和卡普兰于1987年在一篇题为《成本会计怎样系统地歪曲了产品成本》的文章中第一次提出了成本动因（costdriver）理论，认为成本在本质上是一种函数，是各种独立或交互作用着的因素合力驱动的结果。

*作者简介：田志磊，北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员；黄春寒，北京大学中国教育财政科学研究所科研助理；赵俊婷，北京大学中国教育财政科学研究所博士后。

本文转自微信公众号“中国教育财政”。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场。