芥末堆4月29日文，昨日，21世纪教育研究与社会科学文献出版社共同发布了《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》（以下简称“蓝皮书”）。蓝皮书介绍了中国教育新生态各个组成部分的整体情况，包括民办教育、课外培训、国际学校、留学教育等。

同时，蓝皮书显示，学前教育阶段，随着新政颁布，民办园发展黄金时期终结。同时随着出生人口减少，学前教育会比预期更早迎来总供需逆转的拐点。蓝皮书认为，学前教育发展主线仍然是解决短缺、普及，强调普惠和优质，而学前教育公平问题并没有被认真对待。

此外，据蓝皮书的一项调查结果显示，“减负”政策受到大部分家长关注，家长选择校外培训类型的倾向度相应发生变化。但家长对“减负”政策存在矛盾心态，“减负”政策效果未获得大部分家长认可，改革考试评价制度是家长最期待的措施。

中国教育新生态值得关注

蓝皮书指出，在国家举办和管理的学前教育、义务教育、高中阶段教育、特殊教育、高等教育、成人和扫盲教育之外，还存在一个巨大的教育空间和市场，包括民办教育、课外培训、国际学校、留学教育、教育科技企业等类型和主体，主要是通过家长付费购买的教育服务，它们在“教育事业”之外构成新的教育业态，与体制内教育的互动越来越多，影响越来越复杂，成为教育发展和教育治理中不可忽视的现实。

（一）民办教育

蓝皮书介绍，民办教育在早期发挥的主要是弥补政府教育经费不足的“拾遗补阙”的作用，近些年来，民办教育更多的是满足不同群体（如高收入群体、农民工群体）的差异化教育需求。

由于学前教育的供给短缺，民办幼儿园得以大发展。2017年，民办幼儿园占全国幼儿园总数的62.9%，在园儿童占55.91%。在义务教育阶段，虽然全国民办小学在校生仅占全国小学在校生的8.1%、民办初中在校生占全国初中在校生的13%；但在一些地区，包括大城市的中心城区，民办教育的比重高达20%甚至30%~40%。

民办中小学成为择校竞争的主要目标，原先优质的公办学校沦为“二流学校”。与房地产业相结合、规模巨大、高度商业化的“超级中学”恶性发展。国家通过修订《民办教育促进法》，对民办学校实行按营利和非营利“分类管理”的思路，规范民办教育发展。

（二）教育培训机构

近些年来，火爆的课外补习热对青少年身心健康、教育公平等的伤害，成为严重的社会问题。2018年是教育部和各有关部门重拳治理教育培训市场的一年。

北京大学中国教育财政科学研究所开展的2017年中国教育财政家庭调查数据显示，全国中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%（包括参加学科补习或兴趣扩展类培训）。由商业公司提供补习的占30%左右。在个人提供者中，在职教师占一定的比例。

课外补习的生均支出，以东北地区最高，达4357元/年；其次为东部地区，为3592元/年；而中部地区（1970元/年）、西部地区（1806元/年）的生均支出只有东北地区的一半不到。城乡之间的差异更为惊人：农村学生的平均校外培训支出为419元/年，城市学生平均校外培训支出达3710元/年，为农村学生的近9倍。根据各层级在校生的规模估计，全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元。

据德勤之前的研究，截至2017年底，全国有超过10万家K12课外辅导服务供应商，2018年整体市场规模预计达到4331亿元，到2020年预计超过5000亿元，未来三年复合增长率达9.2%。2017年大约有12.7%的幼儿园儿童、21.9%的小学生、36.8%的初中生，以及57.8%的高中生参加了K12课后培训课程，大量持续而稳定的生源将推动中国课后辅导市场保持稳定增长。中国城市学生每周平均花费10.6小时参加课外辅导。

早先德勤预计：2018年中国教育市场规模达到人民币2.68万亿元，其中占比最大的细分市场前三名分别是个人培训教育市场、K12与STEAM教育市场和民办幼儿园教育市场。

数据显示，2014年以来，风险投资和私募基金对教育市场的投资不断攀升。截至2018年6月，已发生137起教育行业投资案例，投资总额已达25.7亿美元，已经超过2017年全年的15.8亿美元。从2018年上半年投资案例数量来看，STEAM教育、职业教育和早教市场分别占据了投资热点的前三名。

（三）国际学校

近年来，我国国际学校快速发展，反映了随着新兴富裕阶层人数增加，中国家庭在全球范围内配置教育资源的能力和意识大为增长。

2018年中国大陆地区国际学校总数为821所，其中，外籍人员子女学校121所、民办国际学校426所、公立学校国际部（班）274所。2018年新增国际学校87所，增幅高达12%，创近年新高。广东、上海、江苏、北京地区的国际学校数量位居前四，均超过80所。其中，广东的国际学校超130所，居于首位；上海近110所；江苏省已达90所，位居全国第三。

（四）留学教育

中国留学人数呈现快速增长趋势。2017年中国留学生人数首次突破60万人，相比上年增长11.7%，近10年复合增长率超过15%。增长迅猛的国际教育需求，为语言培训、游学、出国服务等创造了巨大的市场需求。

中国学生出国留学的趋势，有人归纳为三个特征：低龄化、平民化和常态化。根据《2017中国留学白皮书》的调研结果，2017年出国留学群体中就读本科及以下学段的学生占总人数的36%，已成为出国留学的主力军之一。

以美国为例，截至2017年5月，在美留学的中国K12学生共计3.7万人，硕士留学生规模的同比增速为2%，本科留学生规模的同比增速为9%，K12留学生规模的同比增速为40%。根据新东方的调研数据，2017年K12留学群体中就读于国际学校的约占27%，相较于2015年的占比约升高3个百分点。

据北京大学中国教育财政科学研究所的调查，在出国留学教育方面的原因中，有接近一半的学生选择了“国内名校总体质量不如国外名校”作为首要原因。另外，“在国内考名校的竞争太大”成为次多的选项。可见学生对国内名校的信心不足，而且应试竞争过于激烈，成为学生选择留学的重要原因。

蓝皮书指出，在正规的学校教育、学历教育之外，多样化的教育需求、教育选择，巨大的教育市场，商业的、资本的、公益的多种社会价值和利益的博弈，构成了新的教育生态。教育治理很大程度上意味着改善这一教育生态，使之符合教育规律，保障教育的公平性、公益性，促进人尽其才的个性发展，促进社会的健康发展。

民办园的20年发展黄金时期宣告结束

蓝皮书介绍，改革开放以来，学前教育体制随着政府这双“有形的手”不断发生变化。从1979年到2019年的40年间，以三个“拐点”为节点，分为四个发展时期：

1979年至1998年学前教育体制是以政府为主导，以具有单位福利性质的集体办园和其他部门办园的公办园为主、民办园为辅。

20世纪90年代末期之后，伴随着市场经济体制改革，学前教育被推向市场，供给资源急剧减少，供需矛盾大，民办园进入了一个黄金发展时期，公办园持续萎缩。

2010年后，学前教育重回“国策”层面，以政府为主导，大力发展学前教育，重建学前教育公共服务体系，尤其是公办资源，但在这一轮发展中民办园增速仍然很高。

2018年，新政再次强化学前教育的公益属性，明确提出公民办在园幼儿人数要占50%，并前所未有地加强对社会资本进入学前教育领域的管理。学前教育又将进入一个新的发展阶段。

蓝皮书指出，民办园的20年发展黄金时期宣告结束，面临着系统的“被改造”和重新选择定位。中国民办园发展有特殊的历史机遇：1998年政府机构、单位改革，学前教育被推向市场，给市场留下了一个巨大的空间。非营利机制的长期模糊缺位，家长的日益重视助推了民办幼儿园从1998年至2018年的20年黄金发展。

随着新政颁布，民办园发展黄金时期终结。一方面，民办园面临着小区配建园整治的釜底抽薪、普惠比例要求下的被改造，也将告别非营利机制的长期缺位。另一方面，与国家整个经济形势有关，这几年民办园生存扩张速度和营利前景也面临特别明显的瓶颈，如公办园的待遇改善之后，教师加速从民办园流向公办园，一线城市的幼儿园租金已经跟商业地产地租基本持平，这对民办园来说是很沉重的运营压力。压力叠加、拐点同至，民办园将面临数量萎缩、资本退潮，并将或主动或被动地承担普惠性公共服务职能。

学前教育总供求关系逆转或将提前来临

蓝皮书指出，中国学前教育总供求关系的逆转可能会提前来临。

中国出生人口自2018年开始剧烈下降。2019年1月21日国家统计局发布2018年新生人口数为1523万人，比上年减少200万人。2017年在园总人数为4600.14万人，按照现在的人口出生趋势，从2021年开始，即使全国适龄幼儿百分之百入园，总在园人数也不会超过4500万人，学前教育会比预期更早迎来总供需逆转的拐点。而人口也将会持续向大城市流动。人口出生和流动，需要学前教育的发展和布局有前瞻性。

政府加大学前教育财政投入力度受地方政府意愿和财政能力影响。对地方财政的投入意愿未来到底有多大，我们也不可太过乐观。如果政府不能持续保障财政投入，学前教育发展可能又会出现反复。

蓝皮书指出，学前教育在这么高的民营比例，并且有广泛市场存在的情况下，怎样建成一个公益性主导的公共服务体系？政府管理习惯了，要么是行政全面管控，要么是市场化，而在学前教育这样的准公共服务体系里，如何界定政府和市场的边界，如何管理多元利益主体，是政府管理的一个大课题。

学前教育业态呈现多元化、碎片化特点，小微化、生活化、社区化是世界学前教育发展的主流取向，而中国义务教育这套管理体制是标准化、机构化、过度强调儿童发展功能的，这和世界潮流不符，也与学前教育的本来业态之间存在结构性张力。这需要管理者反思和进一步的制度创新。

蓝皮书认为，学前教育发展主线仍然是解决短缺、普及，强调普惠和优质，而学前教育公平问题并没有被认真对待。首先，天然带着普惠帽子的公办园从公共财政中获得了最大的资助，但是，从其招生服务对象看，它并没有兜底，对弱势群体的针对性更加付之阙如。

其次，由于流动产生的两类群体，如留守儿童和流动儿童，已经替代了原来纯粹出于地域原因产生的不公平，成为义务教育阶段最大的问题，这一点仍将出现于学前教育阶段，尤其是在学前教育被纳入义务教育管理体制之后，必将在入园资格上设置多重要求，反而更加增加这部分人群的入园成本。

最后，以政府为主导的普惠，虽然名义上留有“20%”的市场化、多样化空间，但也势必大大压缩家长的选择权。学前教育的下一步发展必须把公平提上议事日程，否则人民的满意度并不会因公办园和普惠民办园增加而增加。

中小学生半数家长认为“减负”政策“越减越重”

蓝皮书介绍，“减负”成为2018年中国教育的一个高频热词，为了解家长对中小学生“减负”情况的满意度，21世纪教育研究院联合腾讯教育于2018年11月21日至12月24日，开展中小学生“减负”问题家长满意度问卷网络调查。本次调查共回收问卷6748份，其中有效问卷6744份，有效样本率为99.94%。

调查结果显示，“减负”政策受到大部分家长关注，家长选择校外培训类型的倾向度相应发生变化。但家长对“减负”政策存在矛盾心态，“减负”政策效果未获得大部分家长认可，改革考试评价制度是家长最期待的措施。

对于“减负”政策对孩子学习带来的影响，约半数的受调查家长（50.85%）认为“学业负担更重了”，44.48%的家长认为“没有变化”，仅有4.67%的家长表示“学业负担轻了”。调查结果显示，大部分家长认为学业负担没有减轻，“减负”政策对减轻学业负担的效果远未达到预期设想，反而呈现“越减越重”的趋势，这一现象发人深思。

校内课业负担与校外培训负担大体相当。在“治理培训机构”政策前后，家长比较校内的课业负担与校外培训机构的课业负担，约1/3的家长（33.91%）认为“原先学校负担重于校外培训，现在两者差不多”，约1/3的家长（33.50%）认为“现在学校课业负担重于校外培训负担”，约1/3的家长（32.59%）认为“现在校外培训负担重于学校课业负担”。将三组数据综合来看，校内课业负担与校外培训负担虽有所变化，但是总的感受不相上下。

在出台“禁止各类与升学挂钩的杯赛与统测”政策后，受调查家长回答身边是否还有类似杯赛与统测在开展时，超过二成的家长回答“比较普遍”（22.21%）、“非常普遍”（21.00%）。不过，接近三成的家长表示“不清楚”（28.34%），6.38%的家长表示“没有”，22.08%的家长表示“比较少见”，折射出各类与升学挂钩的杯赛与统测的“降温”态势，但是与升学挂钩的杯赛与统测乱象还未得到彻底治理。

蓝皮书调查指出，在家长期待解决“减负”问题的措施中，受调查家长选择“改革中考和高考制度，采用多元的、体现素质教育的录取标准”最多（72.18%），改革考试评价制度成为家长最期待的“减负”措施。

“增加优质教育资源，减轻孩子升学压力”获得了超过六成家长的支持（64.29%），选择“提高教师素质，提高教学效率”的占比仅比前者少了约5个百分点。家长对“加强督导，使减负措施真正得到落实”（53.38%）和“各学校都要进行减负，以免造成不平衡”（52.09%）的期待程度相当。选择最少的是“加强对家长的宣传和引导”（27.40%），尽管大部分家长更期待外部措施，但还有接近三成的家长认为家长自身转变是“减负”的重要途径。

推进教育改革，形成低竞争、低评价、低管控的教育生态

蓝皮书指出，纵观芬兰、丹麦等北欧国家的教育，学校发展均衡、多样化而且品质卓越，学生没有过多的作业、考试，教师没有评优、没有职称、没有绩效工资，却做到了教育质量最好，形成了一种低竞争、低评价、低管控的理想教育生态，是值得我们学习借鉴的。

人们典型的反映是，认为北欧小国的教育成功难以复制，在中国这样发展中的人口大国，只能拼时间拼命、拼爹妈拼娃，“提高一分，干掉千人”，“只要学不死，就往死里学”。但是，如果我们不打算改变现状，这种现状就不会自动改变；如果我们继续随波逐流甚至推波助澜，那么应试教育的现实只会继续恶化。应试教育的现实既然是我们一手造成的，我们当然也可以加以改变。

对素质教育的倡导已经多年，但其实效不彰的原因主要在于，与应试教育已经形成一套强大坚硬的制度模式、教学模式、价值观念相比，素质教育的价值观、学校制度、教育政策、评价制度等，还需要具体建构。需要通过理性、建设性的思路，实施分阶段、有限目标、循序渐进的改革。这其中有一些值得认识的重要概念，如自上而下与自下而上相结合，整体改革与局部改革相结合等。

自上而下与自下而上相结合。我们需要按照“整体裁军”的思路，整体降低“学历军备竞赛”的水平，降低应试竞争的强度和烈度。如不再继续扩大学校差距，取消或减少跨校的统考统测，改变给学校和学生排名和以升学率、“北清率”进行评价等，都是现实可行的，也已经成为国家的要求和规范。这种宏观层面的政策改善只能由区县政府和教育局实施。与此同时，来自基层学校的评价改革、作业减量等，提供了自下而上的力量，有魄力、敢担当的校长、老师会成为改革的主角。

有限目标。无论是减负还是推行素质教育，首先是解放小学生，保护小学生和低幼儿童。由于“小升初”的瓶颈在大多数地方已经突破，更大限度地放开小学教育，首先使小学教育正常化，实行善待儿童的教育，使儿童免于恐惧的教育，能够保障儿童休息和睡眠的教育这个儿童权益保护的最低纲领，是完全有可能实现的。现在学校和家庭对小学生的严苛要求，在很大程度上是以往升学教育的惯性，已经失去制度、政策层面的支撑。

局部改变。在外部环境尚未整体改变的情况下，在一个地区、一所学校、一个班级营造有利于学生成长的小环境和局部生态，仍然是可以有为的，即在不影响学业成绩的情况下，给学生营造更为自主宽松、更有营养的生活环境。实践证明，让学生参加更多的体育活动，使学生的文化生活更为丰富多彩，从而使学生更加热爱学校、热爱生活，不会降低而只会提高学生的学业成就。