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报告 | 民办园发展黄金时期终结,学前教育公平问题没被认真对待

作者:田园 发布时间:

报告 | 民办园发展黄金时期终结,学前教育公平问题没被认真对待

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摘要:《教育蓝皮书:中国教育发展报告(2019)》发布

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芥末堆4月29日讯,昨日,21世纪教育研究与社会科学文献出版社共同发布了《教育蓝皮书:中国教育发展报告(2019)》(以下简称“蓝皮书”)。蓝皮书介绍了中国教育新生态各个组成部分的整体情况,包括民办教育、课外培训、国际学校、留学教育等。

同时,蓝皮书显示,学前教育阶段,随着新政颁布,民办园发展黄金时期终结。同时随着出生人口减少,学前教育会比预期更早迎来总供需逆转的拐点。蓝皮书认为,学前教育发展主线仍然是解决短缺、普及,强调普惠和优质,而学前教育公平问题并没有被认真对待。

此外,据蓝皮书的一项调查结果显示,“减负”政策受到大部分家长关注,家长选择校外培训类型的倾向度相应发生变化。但家长对“减负”政策存在矛盾心态,“减负”政策效果未获得大部分家长认可,改革考试评价制度是家长最期待的措施。

中国教育新生态值得关注

蓝皮书指出,在国家举办和管理的学前教育、义务教育、高中阶段教育、特殊教育、高等教育、成人和扫盲教育之外,还存在一个巨大的教育空间和市场,包括民办教育、课外培训、国际学校、留学教育、教育科技企业等类型和主体,主要是通过家长付费购买的教育服务,它们在“教育事业”之外构成新的教育业态,与体制内教育的互动越来越多,影响越来越复杂,成为教育发展和教育治理中不可忽视的现实。

(一)民办教育

蓝皮书介绍,民办教育在早期发挥的主要是弥补政府教育经费不足的“拾遗补阙”的作用,近些年来,民办教育更多的是满足不同群体(如高收入群体、农民工群体)的差异化教育需求。

由于学前教育的供给短缺,民办幼儿园得以大发展。2017年,民办幼儿园占全国幼儿园总数的62.9%,在园儿童占55.91%。在义务教育阶段,虽然全国民办小学在校生仅占全国小学在校生的8.1%、民办初中在校生占全国初中在校生的13%;但在一些地区,包括大城市的中心城区,民办教育的比重高达20%甚至30%~40%。

民办中小学成为择校竞争的主要目标,原先优质的公办学校沦为“二流学校”。与房地产业相结合、规模巨大、高度商业化的“超级中学”恶性发展。国家通过修订《民办教育促进法》,对民办学校实行按营利和非营利“分类管理”的思路,规范民办教育发展。

(二)教育培训机构

近些年来,火爆的课外补习热对青少年身心健康、教育公平等的伤害,成为严重的社会问题。2018年是教育部和各有关部门重拳治理教育培训市场的一年。

北京大学中国教育财政科学研究所开展的2017年中国教育财政家庭调查数据显示,全国中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%(包括参加学科补习或兴趣扩展类培训)。由商业公司提供补习的占30%左右。在个人提供者中,在职教师占一定的比例。

课外补习的生均支出,以东北地区最高,达4357元/年;其次为东部地区,为3592元/年;而中部地区(1970元/年)、西部地区(1806元/年)的生均支出只有东北地区的一半不到。城乡之间的差异更为惊人:农村学生的平均校外培训支出为419元/年,城市学生平均校外培训支出达3710元/年,为农村学生的近9倍。根据各层级在校生的规模估计,全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元。

据德勤之前的研究,截至2017年底,全国有超过10万家K12课外辅导服务供应商,2018年整体市场规模预计达到4331亿元,到2020年预计超过5000亿元,未来三年复合增长率达9.2%。2017年大约有12.7%的幼儿园儿童、21.9%的小学生、36.8%的初中生,以及57.8%的高中生参加了K12课后培训课程,大量持续而稳定的生源将推动中国课后辅导市场保持稳定增长。中国城市学生每周平均花费10.6小时参加课外辅导。

早先德勤预计:2018年中国教育市场规模达到人民币2.68万亿元,其中占比最大的细分市场前三名分别是个人培训教育市场、K12与STEAM教育市场和民办幼儿园教育市场。

数据显示,2014年以来,风险投资和私募基金对教育市场的投资不断攀升。截至2018年6月,已发生137起教育行业投资案例,投资总额已达25.7亿美元,已经超过2017年全年的15.8亿美元。从2018年上半年投资案例数量来看,STEAM教育、职业教育和早教市场分别占据了投资热点的前三名。

(三)国际学校

近年来,我国国际学校快速发展,反映了随着新兴富裕阶层人数增加,中国家庭在全球范围内配置教育资源的能力和意识大为增长。

2018年中国大陆地区国际学校总数为821所,其中,外籍人员子女学校121所、民办国际学校426所、公立学校国际部(班)274所。2018年新增国际学校87所,增幅高达12%,创近年新高。广东、上海、江苏、北京地区的国际学校数量位居前四,均超过80所。其中,广东的国际学校超130所,居于首位;上海近110所;江苏省已达90所,位居全国第三。

(四)留学教育

中国留学人数呈现快速增长趋势。2017年中国留学生人数首次突破60万人,相比上年增长11.7%,近10年复合增长率超过15%。增长迅猛的国际教育需求,为语言培训、游学、出国服务等创造了巨大的市场需求。

中国学生出国留学的趋势,有人归纳为三个特征:低龄化、平民化和常态化。根据《2017中国留学白皮书》的调研结果,2017年出国留学群体中就读本科及以下学段的学生占总人数的36%,已成为出国留学的主力军之一。

以美国为例,截至2017年5月,在美留学的中国K12学生共计3.7万人,硕士留学生规模的同比增速为2%,本科留学生规模的同比增速为9%,K12留学生规模的同比增速为40%。根据新东方的调研数据,2017年K12留学群体中就读于国际学校的约占27%,相较于2015年的占比约升高3个百分点。

据北京大学中国教育财政科学研究所的调查,在出国留学教育方面的原因中,有接近一半的学生选择了“国内名校总体质量不如国外名校”作为首要原因。另外,“在国内考名校的竞争太大”成为次多的选项。可见学生对国内名校的信心不足,而且应试竞争过于激烈,成为学生选择留学的重要原因。

蓝皮书指出,在正规的学校教育、学历教育之外,多样化的教育需求、教育选择,巨大的教育市场,商业的、资本的、公益的多种社会价值和利益的博弈,构成了新的教育生态。教育治理很大程度上意味着改善这一教育生态,使之符合教育规律,保障教育的公平性、公益性,促进人尽其才的个性发展,促进社会的健康发展。

民办园的20年发展黄金时期宣告结束

蓝皮书介绍,改革开放以来,学前教育体制随着政府这双“有形的手”不断发生变化。从1979年到2019年的40年间,以三个“拐点”为节点,分为四个发展时期:

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1979年至1998年学前教育体制是以政府为主导,以具有单位福利性质的集体办园和其他部门办园的公办园为主、民办园为辅。

20世纪90年代末期之后,伴随着市场经济体制改革,学前教育被推向市场,供给资源急剧减少,供需矛盾大,民办园进入了一个黄金发展时期,公办园持续萎缩。

2010年后,学前教育重回“国策”层面,以政府为主导,大力发展学前教育,重建学前教育公共服务体系,尤其是公办资源,但在这一轮发展中民办园增速仍然很高。

2018年,新政再次强化学前教育的公益属性,明确提出公民办在园幼儿人数要占50%,并前所未有地加强对社会资本进入学前教育领域的管理。学前教育又将进入一个新的发展阶段。

蓝皮书指出,民办园的20年发展黄金时期宣告结束,面临着系统的“被改造”和重新选择定位。中国民办园发展有特殊的历史机遇:1998年政府机构、单位改革,学前教育被推向市场,给市场留下了一个巨大的空间。非营利机制的长期模糊缺位,家长的日益重视助推了民办幼儿园从1998年至2018年的20年黄金发展。

随着新政颁布,民办园发展黄金时期终结。一方面,民办园面临着小区配建园整治的釜底抽薪、普惠比例要求下的被改造,也将告别非营利机制的长期缺位。另一方面,与国家整个经济形势有关,这几年民办园生存扩张速度和营利前景也面临特别明显的瓶颈,如公办园的待遇改善之后,教师加速从民办园流向公办园,一线城市的幼儿园租金已经跟商业地产地租基本持平,这对民办园来说是很沉重的运营压力。压力叠加、拐点同至,民办园将面临数量萎缩、资本退潮,并将或主动或被动地承担普惠性公共服务职能。

学前教育总供求关系逆转或将提前来临

蓝皮书指出,中国学前教育总供求关系的逆转可能会提前来临。

中国出生人口自2018年开始剧烈下降。2019年1月21日国家统计局发布2018年新生人口数为1523万人,比上年减少200万人。2017年在园总人数为4600.14万人,按照现在的人口出生趋势,从2021年开始,即使全国适龄幼儿百分之百入园,总在园人数也不会超过4500万人,学前教育会比预期更早迎来总供需逆转的拐点。而人口也将会持续向大城市流动。人口出生和流动,需要学前教育的发展和布局有前瞻性。

政府加大学前教育财政投入力度受地方政府意愿和财政能力影响。对地方财政的投入意愿未来到底有多大,我们也不可太过乐观。如果政府不能持续保障财政投入,学前教育发展可能又会出现反复。

蓝皮书指出,学前教育在这么高的民营比例,并且有广泛市场存在的情况下,怎样建成一个公益性主导的公共服务体系?政府管理习惯了,要么是行政全面管控,要么是市场化,而在学前教育这样的准公共服务体系里,如何界定政府和市场的边界,如何管理多元利益主体,是政府管理的一个大课题。

学前教育业态呈现多元化、碎片化特点,小微化、生活化、社区化是世界学前教育发展的主流取向,而中国义务教育这套管理体制是标准化、机构化、过度强调儿童发展功能的,这和世界潮流不符,也与学前教育的本来业态之间存在结构性张力。这需要管理者反思和进一步的制度创新。

蓝皮书认为,学前教育发展主线仍然是解决短缺、普及,强调普惠和优质,而学前教育公平问题并没有被认真对待。首先,天然带着普惠帽子的公办园从公共财政中获得了最大的资助,但是,从其招生服务对象看,它并没有兜底,对弱势群体的针对性更加付之阙如。

其次,由于流动产生的两类群体,如留守儿童和流动儿童,已经替代了原来纯粹出于地域原因产生的不公平,成为义务教育阶段最大的问题,这一点仍将出现于学前教育阶段,尤其是在学前教育被纳入义务教育管理体制之后,必将在入园资格上设置多重要求,反而更加增加这部分人群的入园成本。

最后,以政府为主导的普惠,虽然名义上留有“20%”的市场化、多样化空间,但也势必大大压缩家长的选择权。学前教育的下一步发展必须把公平提上议事日程,否则人民的满意度并不会因公办园和普惠民办园增加而增加。

中小学生半数家长认为“减负”政策“越减越重”

蓝皮书介绍,“减负”成为2018年中国教育的一个高频热词,为了解家长对中小学生“减负”情况的满意度,21世纪教育研究院联合腾讯教育于2018年11月21日至12月24日,开展中小学生“减负”问题家长满意度问卷网络调查。本次调查共回收问卷6748份,其中有效问卷6744份,有效样本率为99.94%。

调查结果显示,“减负”政策受到大部分家长关注,家长选择校外培训类型的倾向度相应发生变化。但家长对“减负”政策存在矛盾心态,“减负”政策效果未获得大部分家长认可,改革考试评价制度是家长最期待的措施。

对于“减负”政策对孩子学习带来的影响,约半数的受调查家长(50.85%)认为“学业负担更重了”,44.48%的家长认为“没有变化”,仅有4.67%的家长表示“学业负担轻了”。调查结果显示,大部分家长认为学业负担没有减轻,“减负”政策对减轻学业负担的效果远未达到预期设想,反而呈现“越减越重”的趋势,这一现象发人深思。

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校内课业负担与校外培训负担大体相当。在“治理培训机构”政策前后,家长比较校内的课业负担与校外培训机构的课业负担,约1/3的家长(33.91%)认为“原先学校负担重于校外培训,现在两者差不多”,约1/3的家长(33.50%)认为“现在学校课业负担重于校外培训负担”,约1/3的家长(32.59%)认为“现在校外培训负担重于学校课业负担”。将三组数据综合来看,校内课业负担与校外培训负担虽有所变化,但是总的感受不相上下。

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在出台“禁止各类与升学挂钩的杯赛与统测”政策后,受调查家长回答身边是否还有类似杯赛与统测在开展时,超过二成的家长回答“比较普遍”(22.21%)、“非常普遍”(21.00%)。不过,接近三成的家长表示“不清楚”(28.34%),6.38%的家长表示“没有”,22.08%的家长表示“比较少见”,折射出各类与升学挂钩的杯赛与统测的“降温”态势,但是与升学挂钩的杯赛与统测乱象还未得到彻底治理。

蓝皮书调查指出,在家长期待解决“减负”问题的措施中,受调查家长选择“改革中考和高考制度,采用多元的、体现素质教育的录取标准”最多(72.18%),改革考试评价制度成为家长最期待的“减负”措施。

“增加优质教育资源,减轻孩子升学压力”获得了超过六成家长的支持(64.29%),选择“提高教师素质,提高教学效率”的占比仅比前者少了约5个百分点。家长对“加强督导,使减负措施真正得到落实”(53.38%)和“各学校都要进行减负,以免造成不平衡”(52.09%)的期待程度相当。选择最少的是“加强对家长的宣传和引导”(27.40%),尽管大部分家长更期待外部措施,但还有接近三成的家长认为家长自身转变是“减负”的重要途径。

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推进教育改革,形成低竞争、低评价、低管控的教育生态

蓝皮书指出,纵观芬兰、丹麦等北欧国家的教育,学校发展均衡、多样化而且品质卓越,学生没有过多的作业、考试,教师没有评优、没有职称、没有绩效工资,却做到了教育质量最好,形成了一种低竞争、低评价、低管控的理想教育生态,是值得我们学习借鉴的。

人们典型的反映是,认为北欧小国的教育成功难以复制,在中国这样发展中的人口大国,只能拼时间拼命、拼爹妈拼娃,“提高一分,干掉千人”,“只要学不死,就往死里学”。但是,如果我们不打算改变现状,这种现状就不会自动改变;如果我们继续随波逐流甚至推波助澜,那么应试教育的现实只会继续恶化。应试教育的现实既然是我们一手造成的,我们当然也可以加以改变。

对素质教育的倡导已经多年,但其实效不彰的原因主要在于,与应试教育已经形成一套强大坚硬的制度模式、教学模式、价值观念相比,素质教育的价值观、学校制度、教育政策、评价制度等,还需要具体建构。需要通过理性、建设性的思路,实施分阶段、有限目标、循序渐进的改革。这其中有一些值得认识的重要概念,如自上而下与自下而上相结合,整体改革与局部改革相结合等。

自上而下与自下而上相结合。我们需要按照“整体裁军”的思路,整体降低“学历军备竞赛”的水平,降低应试竞争的强度和烈度。如不再继续扩大学校差距,取消或减少跨校的统考统测,改变给学校和学生排名和以升学率、“北清率”进行评价等,都是现实可行的,也已经成为国家的要求和规范。这种宏观层面的政策改善只能由区县政府和教育局实施。与此同时,来自基层学校的评价改革、作业减量等,提供了自下而上的力量,有魄力、敢担当的校长、老师会成为改革的主角。

有限目标。无论是减负还是推行素质教育,首先是解放小学生,保护小学生和低幼儿童。由于“小升初”的瓶颈在大多数地方已经突破,更大限度地放开小学教育,首先使小学教育正常化,实行善待儿童的教育,使儿童免于恐惧的教育,能够保障儿童休息和睡眠的教育这个儿童权益保护的最低纲领,是完全有可能实现的。现在学校和家庭对小学生的严苛要求,在很大程度上是以往升学教育的惯性,已经失去制度、政策层面的支撑。

局部改变。在外部环境尚未整体改变的情况下,在一个地区、一所学校、一个班级营造有利于学生成长的小环境和局部生态,仍然是可以有为的,即在不影响学业成绩的情况下,给学生营造更为自主宽松、更有营养的生活环境。实践证明,让学生参加更多的体育活动,使学生的文化生活更为丰富多彩,从而使学生更加热爱学校、热爱生活,不会降低而只会提高学生的学业成就。

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