乡镇以下的农村小学（以下简称“村小”）是我国教育体系的神经末梢，也是我国学校系统中数量最为庞大、最为基层的组织单位，关系着教育总体质量的提升，以及教育公平和中华民族伟大复兴中国梦的实现。村小一般规模小、发展水平较低，在人事、教育教学、经费等诸多方面受县级教育行政部门、乡镇学区和中心校的领导和管理。作为法人的村小校长的责权关系及其实际运行，对校长领导力的发挥和村小的发展具有重大影响。

自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“中小学逐步实行校长负责制”以来，校长负责制成为我国中小学普遍实行的教育领导体制。实践表明，校长负责制的实施总体符合当前教育改革和发展的要求，对中小学教育事业的发展发挥了重要作用。但我们对全国419位村小校长的问卷调查发现，村小校长权责不对等的矛盾较为突出（不同地区、不同省份没有显著差异）。那么，村小校长应有哪些责权，在现实中其责权关系到底如何，如何改善、优化其责权关系？对这些问题的厘清，有助于改善我国村小及农村教育发展生态。

一、村小校长的应有责权

在我国教育体制中，公立中小学校长的权力来源于整个国家公共权力体系的分配，村小校长作为义务教育学校校长，根据“职、权、责相对应”的原则承担责任，理应有相应权力。

1995年，全国人大制定并通过的《中华人民共和国教育法》对校长责权作出了规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”《教育法》作为我国教育的基本大法，其相关规定为学校校长负责制的实施提供了法律保障，也基本厘清了校长责权的类型，包括专业责权与行政责权。

（一）专业责权

校长的专业责权主要是指校长在学校课程和教学方面的管理责任以及与之相对应的领导权力。根据2013年教育部出台的《义务教育学校校长专业标准》等文件，我们认为，村小校长的专业责权主要包含以下几个方面。

一是领导组织教学。一方面，校长要领导和组织学校的教学工作，组织学校相关人员编订和实施学期、学年教学计划，并对教育教学计划的实施情况进行指导和监督；另一方面，校长需按照国家或地方的相关规定以及学生、学校的实际情况，组织学校人员完成学校的课程设置、教材选用等。

二是评价奖惩。校长要带领全校教职人员依据学校实际情况制订相关考核制度，并对全校教职人员的职责履行、教育教学、专业发展等情况进行考核、评价，根据考核结果对相关人员进行奖励或惩罚，以保证学校的教育教学质量和教师队伍整体素质。

三是引领发展。校长负有引领学校教师专业成长和发展，建设教师队伍的责任。当然，校长也有权通过多种途径促进自身的专业发展，不断提升其领导力水平。在此基础上，校长要努力营造良好的教师学习的文化氛围和学校氛围，做好教师在职培训和相应的制度建设工作，逐步引领全校教职工的行为达到专业标准，确保学生的全面发展和学校的可持续发展。

（二）行政责权

一般而言，校长的行政责权主要是指负责学校的行政事务、行政活动和行政关系（包括学校全体人员）的处理以及与之相对应的权力，旨在保证学校的整体运行以及学校发展目标的实现。1996年国家教委颁布的《小学管理规程》第8条规定：“小学校长全面负责学校的行政工作。”根据《义务教育学校校长专业标准》（2013）和《义务教育学校管理标准（试行）》（2014）等政策文件，我们认为，村小校长的行政责权主要包括以下几个方面。

一是决策指挥。校长作为学校的最高行政长官和法人代表，对学校的一切行政事务有着最终决策和指挥的权力，同时承担相应的责任。其中包括负责学校的机构设置、人事安排、职工福利等方面的工作，在充分听取学校教职工代表大会意见的基础上，校长有权作出最终决断，学校的各部门、各成员均应服从校长的指挥。

二是人事管理。校长有权对全校教职工的引进和退出进行全程管理，并对其负责。校长应本着尽可能提高学校运作效率的原则，在报请上级教育行政主管部门审批的前提下，对学校教职工进行定岗、定责，对符合聘任条件的教职工颁发聘任证书并签订聘用合同，对犯有重大错误、造成恶劣影响的教职工进行解聘，不断优化学校教职工队伍。

三是财务管理。这里主要指对学校资金、设备使用与管理方面的权责。校长有权对上级拨付的教育资金、社会捐助和学校创收等费用，按照财务规章制度进行合理安排和使用，并对其使用情况负责。校长有权根据校舍校产的实际使用情况进行添置、维修，并做好相应的妥善保管工作，不得随意调动和转让学校的设备、土地和房屋等。

二、村小校长责权失衡的现实镜像

（一）应有权力与实有权力不匹配

关于村小校长的权力，调研对象中70.5%的村小校长认为“实际权力不够”，24.1%的认为“说不清”。村小校长的应有权力与实际权力不匹配，实际权力不足主要表现为三方面。

1.人事权不充分

作为村小的行政最高负责人，校长理应有权对学校内部的各种人力资源进行合理配置和调整，《教育法》第二十八条也规定：“校长有权聘任教师及其他职工，实施奖励和处分。”但从现实情况来看，29.5%的村小校长认为自己的人事权不充分，57.8%的村小校长认为自己几乎没有人事权。具体地，有97.6%的村小校长认为自己没有学校教师的招考、招聘的权力；当学校出现不合格教师时，98.2%的村小校长认为自己无权辞退；40.7%的村小校长认为自己“没有权力”对教师实施奖励和处分。

对于村小来讲，受传统行政管理体制的影响，其人事权大多在上级教育行政部门的人事主管单位和乡镇学区。学校中层管理人员一般由县级教育行政部门任免，而对于教师的招聘和分配，也一般都由县级人事部门会同县级教育行政部门来运作，将招聘的教师分配给乡镇学区，而乡镇学区往往会优先考虑乡镇学校，导致有22.8%的村小校长认为近三年学校新进的教师不是学校所急需的。村小校长人事管理的无权作为，使学校领导和教师各行其是、各自为政，难以结成共同体，而村小校长则成了名副其实的“管家婆”。

2.财权不完整

村小校长财权不完整、不充分的主要原因有二：一方面，村小一般规模小、数量多，且分布分散，很多地方为了方便教育教学经费的管理，或者是“担心经费使用不规范”，不给村小放权；另一方面，财权是核心权力，乡镇学区认为控制财权是能够控制村小的最有效手段，所以将村小的财权压缩收紧。认为村小校长的财权“不充分”和“几乎没有”的校长分别占50.9%和19.1%，50.6%的村小没有独立的银行账户。

在经费使用方面，96.6%的村小要先将超过1000元的支出预算上报乡镇学区，而拨付往往需要经由乡镇学区审核后才能下拨，经费的具体使用情况，要上报乡镇学区审核。如此烦琐的程序，导致村小的一些急需经费支出和灵活使用经费的项目被迫流产。而且，村小校长对于学校经费没有完整的使用权，学校列支的项目和数量也受到严格的控制。有村小校长坦言：“政府用于学校基建和仪器购置的财政拨款，具体用在哪儿、用多少，全由上级部门和乡镇学区说了算，我们根本插不上话。”

3.办学自主权不足

认为村小校长的办学自主权“不充分”和“几乎没有”的校长分别占56.9%和18.0%。具体来看，关于村小的发展规划及其实施，39.4%的村小校长认为“完全由上级教育主管部门说了算”，不足12%的校长认为“学校说了算”。就学校招生规模和数量，43.6%的村小校长认为“完全由上级教育主管部门说了算”，不足22%的村小校长认为“学校说了算”。校长个人的办学思想和理念在学校的落地，仅有16.0%的村小校长认为“完全可以自己做主”。可见，村小的发展规划、招生规模等事项，大多由县、乡镇教育主管部门和乡镇学区决定。如此，村小校长其实仅仅是村小的被动管理者，而非主动办学者。

教育主管部门和乡镇学区对村小事务的大包大揽，使村小校长的办学自主权不充分。久而久之，一方面导致村小校长出现了对村小发展的“群体无意识”，极大地影响了校长的办学积极性和理想抱负的实现；另一方面导致村小办学缺乏个性和特色，千校一面，活力不强，发展后劲不足。

（二）责任与权力不对等

同是校长，村小校长实际上担负着诸多相对于城市学校校长、大规模学校校长之额外的工作和责任。对内，不少村小校长不仅需要面对学校教师少、流失严重的问题，还要面对占比较大、缺失家庭教育的学生以及受教育水平偏低、教育观念落后的学生家长，更要想方设法地做好“控辍保学”工作。对外，村小校长要奔波周旋于村委、县乡级政府部门和教育行政部门来解决学校的活动经费、基建和历史欠账等问题。调查中，96.9%的校长认为“责任过多”，98.8%的校长认为“责任大于、多于权力”，由此导致的责权不对等也是其责权失衡的一个重要表现。在此仅以学生安全责任为例。

当前，村小有大量留守儿童，多数村小有大量的寄宿学生，这使村小校长必然要担负大量繁重的学生安全责任，“学生安全、不出事”成为部分村小校长的最大期望。调查中83.6%的校长认为，现实中学校的工作“学生安全第一”，而教育教学和教师发展自然居于次要位置。有许多村小的学生校外实践活动被取消，94.5%的校长认为最主要的原因是“学校担心学生出现安全问题”。此外，35.0%的村小校长认为学生在放学后校外发生的饮食安全、人身安全、交通安全等问题，事实上学校“承担责任”。目前，学生安全已然成为悬置在村小校长头上的一把“利剑”，这导致“不求有功，但求无过”成为一些村小校长的为“官”之道。村小校长承担了本不应承担的责任，一方面加大了校长的管理压力，另一方面也使校长不能很好地尽职权内的责任。

（三）行政责任多于专业权力

一般而言，校长的行政责任主要包括负责学校内部的行政事务和教育主管部门交办的其他行政事务的责任，旨在保证学校的整体运行以及学校发展目标的实现。而校长的专业权力主要体现为对学校课程和教学的领导权、引领带动教师专业发展的权利。理想中的专家型、教育家型校长，除了要担负必要的行政责任以外，更重要的是行使、表达相应的专业权力。

但从现实情况来看，89.4%的村小校长认为“村小校长的行政责任多于专业权力（包括引领学校教学、促进教师发展等方面）”。经常感到学校内部的行政事务“过多”和“较多”的村小校长分别占60.9%和34.8%。认为学校内部的行政事务对教育教学“有很大的负面影响”和“有一定的负面影响”的村小校长分别为38.7%和59.4%。村小校长整日忙于处理学校内部的行政事务，且事无巨细，难以分出轻重缓急，对于其具有的专业权力的行使和表达往往无暇顾及、力不从心，自然就出现了“事务型”“会议式”的校长。

除此之外，承办和应付教育主管部门和其他部门交办的其他行政事务的行政责任，干扰了村小校长专业权力的行使，也干扰了村小正常的教育教学活动。认为村小校长及其村小承办和应付教育主管部门的行政事务“过多”和“较多”的校长分别为58.9%和38.8%，认为这些行政事务对村小教育教学、学校发展“较少有利”和“很少有利”的校长分别为48.4%和26.4%；认为校长及其村小承办和应付非教育主管部门的行政事务“过多”和“较多”的校长分别为68.9%和28.3%，认为这些行政事务对村小教育教学、学校发展“较少有利”和“很少有利”的校长分别为44.4%和43.8%。

上述行政事务主要包括三大方面。一是上级部门对村小的督导、检查活动频繁，名目繁多，且大多数活动需要村小提前准备各种材料，而且在检查活动的过程中，村小校长要迎来送往，全程陪同。二是村小校长要经常离开学校，去参加上级部门召开的会议，当面汇报情况，有时候还会被硬性要求参加与教育毫无关联的部门的工作会议。上一学年离开学校、去参加上级部门组织的会议15次以上的村小校长占到41.4%，有的会议甚至需要村小校长在往返路途上花一整天的时间。三是上级部门下发的文件多，且多数是与村小教育教学和学校发展无关的文件，但都要求校长执行落实。上一学年，30.5%的村小收到各个上级部门下发的文件超过200份，认为这些文件与村小教育教学和学校发展“较少有关”和“很少有关”的校长占比分别为44.6%和16.5%。这些情况使村小校长疲于应付，难以静下心来关注学校的教育教学工作以及自身专业素质和水平的提高。

多重的“责任人”身份，使村小校长承担了过多本不应承担的行政责任，在这种情况下，校长很难真正扮演好学校管理者和教育者的角色，运用好应有的专业权力。2019年10月，“湖南湘西教师李田田”事件同样反映出村小校长的相关行政责任过度干扰其专业权力的问题，也干扰了村小正常的教育教学，同时也折射出村小在整个教育管理体制中的边缘地位，以及教师和校长的弱势地位。

三、村小校长责权失衡问题的归因

教育主管部门和乡镇学区的权力过分集中，对村小校长的事务干预过多，必然会造成校长的实际权力被窄化，责多权少和责大权小的责权不对等，以及行政责任多于专业权力，这些都严重阻碍了村小校长的专业发展和管理水平的提升，也成为制约村小发展的重要因素。因此，有必要找到村小校长责权失衡问题的原因，以便有针对性地提出相应的解决策略。

（一）法律政策的界定不清晰

村小校长在现实中的责权失衡问题，在很大程度上源于法律政策本身的缺陷，即相关法律政策条文对校长权力的界定带有一定的模糊性。认为相关法律政策条文对校长权力的规定“很模糊”和“有一定的模糊性”的村小校长的比例分别为33.0%和49.2%。

《教育法》规定，校长的职责是“负责学校的教学及其他行政管理”，其第二十八条对学校及其他教育机构的权力作出了规定，但是学校组织的权力并非等同于校长个人的权力，从内容上来看，《教育法》对校长的权力并没有作出明确界定。1991年6月原国家教育委员会颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》明确指出，校长的主要职责包括：全面贯彻和执行党和国家的教育方针、政策、法规；认真执行党的知识分子政策和干部政策；全面主持学校工作；发挥学校教育的主导作用。这些要求虽然涵盖面较广，但是在具体执行过程中，村小校长应该如何承担责任、承担哪些具体责任并没有作出明确规定。责任界定的不清晰往往容易导致村小校长在现实中承担过多的职权外的责任，权力则相对弱化，村小校长的权与责表现出相对的不平等。《义务教育学校校长专业标准》（2013）从规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理、调试外部环境这六大方面（共60条）具体规定了校长的专业职责，对校长的权力则没有提及。

由于缺乏明确的法律政策依据，加上学校的教育教学和行政事务错综复杂，并且每一种权力又都存在范围边界的问题，这就使校长在具体的办学和管理过程中难以恰如其分地实施其权力。

（二）教育管理体制的消极影响

首先，从村小及其校长的角度来讲，在教育系统行政内部，为了确保各项教育政策和制度得以贯彻落实，我国逐步建立起一种严密的、自上而下的教育行政管理体制。受整个教育管理体制的影响以及村小自身发展特征的限制，在县域内，我国基本形成了从区县教育局到乡镇学区，再到村小的层级式、隶属性的管理模式。村小校长自上而下地受县教育局、乡镇学区的领导和管理，而且大多村小校长没有行政级别。一方面，村小作为具体执行国家意志、贯彻教育方针政策的“村落中的国家”，其筹建与经费的拨付大多由上级政府及教育主管部门负责，经由乡镇学区划拨，因而村小校长不得不按上级部门的意志行事。另一方面，村小校长的产生大多是上级教育主管部门直接任命，存在着一定的上下级隶属关系，自然地，村小的发展规划、教师的调配和学校经费的管理大多由教育主管部门控制。

其次，从乡镇学区和县级教育行政部门的角度来说，乡镇学区和县级教育行政部门都是由具体的个人组成的，而个人和组织都具有“理性经济人”的本质。一方面，任何政策的实施都是对利益的重新分配和调整，乡镇学区和县级教育行政部门出于对自身利益的考虑，必然会重新解释和执行教育政策。另一方面，权力即资本，乡镇学区和县级教育行政部门想要牢牢把握权力资本，进行教育行政。此外，一些地方的乡镇学区和县级教育行政部门，担心将权力下放给村小校长后，村小校长滥用、乱用权力，给村小教育带来混乱，进而影响当地教育声誉与政绩。再有，48.0%的村小校长认为村小上级教育行政部门工作人员的素质“一般”，一些地方的乡镇学区和县级教育行政部门人员思想觉悟较低、缺少民主意识，传统官本位思想严重，在教育行政过程中不能立足于全局，专横独裁，将权力凌驾于法律政策之上。

最后，从跨部门的角度来看，我国很多行业存在着上级对下级跨界行政管理的问题，教育系统也不例外。现实情况中，村小校长要承办和应付许多来自非教育主管部门的上级部门交办的其他行政事务，其根源就在于上级部门对教育的跨界管理和干预，这也与教育系统在整个国家行政系统中的弱势地位相关。

（三）村小校长的素质不高

“打铁还需自身硬。”目前村小校长一般都由其上级部门（主要是乡镇学区、县教育局）直接任命，对于其领导水平并没有进行严格的考核，而且在这一过程中极易产生权钱交易，导致村小校长的素质和能力很难得到保证。

尽管《义务教育学校校长专业标准》中全面涵盖了对校长的理念、能力、素质的要求，但由于我国城乡、校际差距长期存在，使部分村小校长在理念、能力、素质方面与这一专业标准仍有不小的差距。调查中，高达38.7%的村小校长认为村小校长的素质“一般”。我们了解到，相当多的村小校长在任期间，由于无暇顾及自身专业素质和水平的提高，存在思想观念落后、教育理念落伍、能力水平低下、不尽职尽责等多方面的问题。虽然近年来针对农村校长的培训项目不在少数，但是村小校长领导力的获得并非一蹴而就，部分校长尽管拥有丰富的教学经验，但是缺乏对学校发展的科学规划，对学校管理也仅仅停留在经验层面，对政策所赋予的人事管理、经费使用和教育教学等相关权力不能很好地行使，甚至发生滥用职权的案例，这也使部分村小校长失去了乡镇学区、县教育局的信任。

四、优化村小校长责权关系的策略及建议

村小校长是学校发展的灵魂和关键所在，深刻影响着教育改革进程和农村教育发展。如何走出“一管就死”“一放就乱”的怪圈，优化村小校长的责权关系，是当下亟须解决的问题。

（一）明确权力：加强研究和法制建设

加强村小校长责权的相关研究。研究者要从政策法律的角度，走进村小，走近村小校长，深入调研，在学理层面建立起既符合客观实际又能指导教育实践的校长职责和权力体系，明确校长的责任和权力边界。

加快制定《学校法》及相关配套的法律法规。根据目前村小校长责权失衡现状及出现的一系列问题，充分结合我国当前政治、经济、社会发展的背景，考虑学校治理的发展趋势，加快制定《学校法》及相关配套的法律法规，进一步明确校长的具体职责与权力，以及村小与乡镇学区、乡镇教育主管部门、政府之间的关系，适当限制乡镇学区与乡镇教育主管部门的权力，从而保证村小校长权力的执行有法可依、有章可循。

同时，为了防止校长的权力滥用，还要建立有效的监督机制，将权力关进制度的笼子里。乡镇学区要建立校长、校党支部、教代会、乡镇学区、乡镇教育主管部门五者之间相互监督和相互制约的制度，着力提高村小管理的科学性和民主性。对于村小校长的选拔和任用问题，乡镇学区要建立相应的考核和评价机制，从源头上保证村小校长队伍的整体素质。

（二）赋予权力：让村小校长有权可用

校长负责制的实施实质上就是要突出学校的办学自主权，保证校长权力的有效发挥是实现学校管理现代化和推动学校发展的重要前提。为此，上级教育行政主管部门应实现一定的职能转变，改变过去“统得过死，管得过宽”的传统管理模式，大处着眼，小处放权，变微观管理为宏观指导，让国家赋予校长的各种权力真正落实到村小校长手中。切实提高乡镇教育主管部门和乡镇学区人员的思想水平和素质，树立全局观念。将必要的人事管理权、经费使用权和教育教学管理权直接下放给村小校长，建立村小校长对乡镇学区直接负责的机制，使其在职权范围内充分行使应有权力，而非由乡镇学区间接管理。

第一，赋予村小校长一定的人事管理权，包括对领导班子的组建、对教师聘任与辞退以及日常的人事管理等。对于新分配的教师，校长可与上级教育部门签订合同，学校在一定期限内对其进行考察，不合格的教师可以予以清退处理，从而解决村小教师数量短缺、教师素质低下等问题，不断提升村小校长的权威性与话语权，推动村小健康有序发展。

第二，在教育经费管理方面，一方面要建立相关教育投资政策，保证村小办学经费按时、足额发放和使用的透明化；另一方面要取消乡镇学区的调配权，为村小设立独立的银行账户，将教育经费管理权直接下放给村小校长，使其能够根据本校实际情况，将经费真正用于村小硬件和软件设施的改善。此外，应将教职工工资的发放权下放到每个学校，由学校统一管理和掌握，按照教师的实际出勤、考核等情况发放工资和津贴，从而有效调动教师工作的积极性，保证村小校长对于学校教师的管理权。

第三，赋予村小校长一定的教育教学管理权，从而实现以校长为核心的校本管理，使其在权力范围内充分发挥个人智慧和能力，乡镇学区和上级教育主管部门给予相应的支持和有效的建议。乡镇教育主管部门及乡镇学区应尽量减少不必要的检查和督导活动，对于村小的教育教学管理，应从学校实际出发，从大方向上把握学校的发展，并为学校发展和教育教学提供必要的物力、人力资源的支撑。

（三）用好权力：提升村小校长的自身素质

一个好校长可以成就一所好学校，村小校长应着力提升其自身素质。第一，要充分发挥校长的个人自主性，充分了解地区总体，共情上级领导的难处，并给予充分的理解和体谅，主动争取上级领导的支持。同时，要树立一定的维权意识，依法维护个人权益，对于上级领导的要求和做法如有不同意见，应按照相关规定合理合法申述。第二，通过参加农村校长培训、增加阅读量、走访名校等方式，切实提高自身素质，树立正确的教育观念，在借鉴他人治校经验的基础上充分结合村小的自身特点，不断提升自己的工作能力和管理水平，逐步改善学校的领导体制和办学观念。转变过去“等、靠、要”的传统观念和做法，在不违反法律法规的条件下，充分发挥个人的主观能动性，积极创造条件。第三，要加强法制及维权方面的学习，提升自身的法制意识，在法律规定的前提下学会用权以及恰当用权，进而实现从“不治”转向“善治”。

作者：

周晔/西北师范大学西北少数民族教育发展研究中心研究员，西北师范大学教育学院教授，博士生导师；

张文斌/西安思源学院教育学院教师，教育学硕士

本文转载自《中国教育学刊》2020年第四期，著作权归原作者所有。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。