2019年被称为“托育元年”，国家多种政策支持，使得托育行业出现井喷式爆发，但与此同时，托育行业从业人员素质参差不齐、师资缺乏等“卡脖子”问题亟待解决。这个问题并非“中国特色”，而是目前OECD以及新兴经济体国家在普及学前教育，并进一步把3岁以下托育服务纳入公共服务进程中的共同困境。

根据OECD2019年的最新研究报告，OECD国家的托幼服务治理体系大约可以分成三类：托幼整合模式；托幼分离的双轨制模式，即托育服务一般由卫生或者社会福利部门主管，而学前教育服务由教育部门主管；托幼关系复杂的多元模式。研究发现，这些治理模式不仅反映出当地对学前教育和托育在整个社会政策中的价值定位，也决定了监管框架，如主要从业人员以及师资队伍的资质要求，从而影响着托幼服务政策的效果。

托幼整合模式——以瑞典为例

北欧国家是托幼整合模式的先行者，冰岛、瑞典、挪威、丹麦和芬兰，近年来先后将托幼服务从传统的社会福利部门移交到教育部门，并创造了所谓的“托幼一体/保教合一模式”。

瑞典并不存在类似于中国的幼儿园与托儿所相互独立的机构设置，因为瑞典幼儿园接收年满1—5岁的幼儿。幼儿园主要有两种从业人员：幼儿园教师和保育员。幼儿园教师和小学教师拥有同样的资质要求：本科学历的专业学位+教师资格证。保育员这个岗位只在幼儿园设置，资质要求：三年制的中等职业教育+教育实习。从2013年开始，有资质的幼儿园和小学教师才能获得永久性教职。

2011年欧盟依据托幼一体的思路，针对托幼机构专业人员的职前培养和职后培训，提出了围绕专业价值观、专业知识和专业实践三个维度共计11项核心素养。而瑞典也在同年启动了幼儿园课程改革以及教师教育改革，这些核心素养也被建议纳入职前培养和职后培训中。具体来说，在专业价值观方面，包含建立良好人际关系、对机构的专业归属感、职业伦理、尊重文化多样性和促进跨文化对话4项；在专业知识方面，包含支持儿童的发展和学习的全面知识、通识知识、方法论工具的实操知识3项；在专业实践方面，包含师幼互动、与同事合作、家园合作、促进社区共育4项。对于保育员，瑞典并没有提出专门的核心素养框架，但在职前培养目标中强调保育员是幼儿园教师的助手，课程模块聚焦儿童发展与学习、儿童权利以及教育活动的设计等内容，同时必须有不少于15周的教育实习。

托幼分离模式——以法国为例

作为托幼分离模式的代表性国家，在法国，教育部主管幼儿园，目前招收2—6岁的幼儿入读。幼儿园属于学校教育系统，这也就意味着幼儿园教师和小学教师拥有同样的资质要求：研究生学历的专业硕士学位+教师资格证。有资质教师在法国属于国家公务员，一旦入职就拥有终身教职。

家庭、儿童与女性权利部以及地方部门主管托儿所和家庭式的托育机构，一般招收3岁以下的婴幼儿。法国托儿所有着浓厚的护理文化，核心从业者包括儿科护士、学前教育者、护士助理和保育员。托儿所的负责人一般为儿科护士，遵循护理专业的人才培养模式，持有儿科护士执照，因此核心素养指向与此相关的四个维度：了解如何护理婴幼儿，并确保他们在不同机构环境下保持健康与安全所需要的条件；采用预防胜于治疗的方法确保婴幼儿的健康；支持父母以及卫生保健系统的专业人员；引领托儿所中多元化的专业团队。

多元模式——以美国为例

根据美国宪法，教育权不在联邦，各州自治。3岁以下婴幼儿的托育服务机构一般为营利性私营机构，目前正处于转型与改革的关口。21世纪以来，在联邦政府层面，美国政府问责局通过加强问责督促联邦教育部和卫生与公众服务部逐渐改善机构协调，逐步缓解项目的碎片化、重叠和重复问题。在州政府层面，各州的改革产生了三种治理模式：协同式治理（增强部门间协调）、合并式治理（确定一个主管部门）和新建式治理（成立一个新的部门主管）。

这样复杂的模式使得更多针对托育从业者的核心素养，更加强调跨部门的协作能力以及个人层面的专业素养。跨部门的核心素养，强调共享的基础要素——基础核心知识、技能和态度；建立在跨部门核心素养基础上的关键素养，强调专业化的核心素养——角色以及年龄适宜的技能，比如支持社会性—情感发展、支持认知发展、支持语言与读写发展。

中国可能的政策取向和路径选择

新中国成立以来，我国托幼服务治理体系经历了“建构—解构—部分重构”的变迁历程，当前正处在全面重构的关键“机会窗口”。从历史传统而言，中国模式非常靠近法国的托幼分离模式。卫健委目前仍然是托育服务的主管部门，而教育部门主要负责师资队伍的培训，这在一定程度上是因为我国托育服务和学前教育整合尚不具备条件。从最新发展而言，巨大的地方差异使得中国模式呈现复杂化。例如，上海无疑是托幼一体模式的先行者和佼佼者，而南京是托幼分离模式的代表者，坚守护理文化，并尝试走医教结合的道路。

从国际经验来看，托幼一体被认为是优质托幼服务的解决方案，北欧国家就是其中的代表。此外，托幼分离模式以及多元模式的国家目前都在探索托幼整合乃至一体化的发展路径。

就托幼机构的主要从业者和专业队伍而言，国际共识包括：基于托幼整合的治理思路来界定核心素养以及能力建设；立足社会生态学的视野来营造培育具备核心素养的主要从业者和专业队伍的生态圈。在建设的过程中，更有效地提升核心素养的政策措施包括但不局限于：重整托幼服务的治理结构，提升治理能力；明确界定托育机构和学前教育机构核心专业人员的准入资质及逐步提升专业人士占比；职前培养强调基于核心素养的模块化课程体系和基于工作场所的专业实习；存量变有效增量——持续专业发展与职业发展路径相结合。

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