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*来源：中国教育学刊（ID：zgjyxk），作者：毛婧、祁占勇、答喆

随着我国教育体制机制改革的不断深入，市场参与教育活动俨然成为发展教育的重要方式，国家对教育培训市场进一步加大了放开力度，教育培训机构出现了井喷式发展。但与此同时，教育培训机构违规办学、非法办学问题已成为国家及社会各界关注的焦点。虽然2018年印发的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》提出依法规范、分类管理、综合施策、协同治理原则，促进校外培训机构规范有序发展，同时，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》也明确了教育培训机构的营利性，实施“分类登记、分类管理”，为我国教育培训机构的治理指明了方向。但从整体上来讲，教育培训机构的发展还缺乏明确的法律规制，致使实践中教育培训机构参差不齐、无序发展现象比比皆是， 给教育培训市场的健康发展造成了很大的伤害，这就亟需明确的法律规范。

一、教育培训机构的法律属性

从法理基础来讲，教育培训机构享有的权利属于社会教育权，其存在具有一定的法理基础，教育培训机构在民法中是“特殊企业法人”，其公益属性是不同于一般企业法人最显著的特征；在行政法中是“行政相对人”，与政府构成行政法律关系。归属于社会教育权范畴的教育培训机构，相对于国家教育权而言，具有独特的法律属性。

（一）教育培训机构的权利主体是非政府机构其他利益群体的组织或个人

《中华人民共和国教育法》规定了国家、企事业单位组织、社会团体、其他社会组织及公民个人有权举办学校及其他教育机构，即从权利主体的不同可以将举办主体分为国家和社会力量两大类，教育培训机构属于社会力量办学，在我国《民办教育促进法》第2条中明确赋予了社会组织或个人以社会教育权。教育培训机构的权利主体为非政府机构的利益群体组织或个人，其教育经费来源主要依靠社会组织以及个人投资捐资、集资、贷款等，而不是靠国家的财政教育投入。从其举办者的身份来看，大多是依法成立的法人组织。因此，它最显著的特征是具有营利性。

（二）教育培训机构依循法不禁止即自由的原则

法不禁止即自由来源于西方法学，是私法自治的根本原则。1789年法国《人权宣言》规定：“凡未经法律禁止的行为不得受到妨碍。”在1791年《法兰西共和国宪法》中明确规定了凡未经法律禁止的，都不得加以取缔。随后这一原则被很多国家写进成文法律中，使其变成了一项从效力范围延伸到整个法律领域的宪法原则。在法治社会，对公民实行“法无禁止即自由”原则，是指只要公民不违反法律的强行性规范，国家行政机关就不能以任何名义干涉公民的行为，从而公民也不必为此承担法律责任。依据“法不禁止即自由”原则，凡是法律不禁止的，都是许可的，与国家教育权不同，教育培训机构所行使的社会教育权的自主和自由范围更大一些，但前提是不能出现有损社会道德以及风气的行为。

（三）教育培训机构要遵守实体法的规定

社会教育权受实体法规限，只有在实体法范围内活动才具有合法性。教育培训机构是具有民事能力的社会组织，其设立程序、财产数额、机构设置等均由法律所明定，只能在法律规定的范围内活动。必须严格遵守《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国公司法》等实体法规定，其运行才具有合法性。我国《民办教育促进法》第61条规定了民办学校不得违反教育法、教师法的规定，否则将给予相应处罚；《中华人民共和国公司法》第十二章明确规定了违反该法应承担的法律责任，包括虚假登记、抽逃出资、违法经营等行为，依法承担吊销营业执照或民事赔偿等法律责任。教育培训机构在运营过程中，必须严格依法办学，不得做出损害受教育者合法权益的违法行为。

（四）教育培训机构依赖于契约性法律或习惯法

社会教育权作为一种教育权利，是依赖于契约性法律或习惯法存在及运作的，所有社会教育权的权利主体（包括社会团体、个人）都具有法律上的平等地位。与国家教育权的法定权不同，社会教育权是人们在经历长期社会生活过程中所形成的、是从先前社会承传下来的，或人们约定俗成、存在于人们意识和社会惯常中的，表现为群体性、重复性自由行动的一种权利。依照现行的法律制度，社会办学主体与受教育者的监护人之间基本是一种民事契约关系，可视为监护人将家庭教育权委托给教育培训机构，校方实际上是在代理监护人行使教育权。如果监护人认为校方未能很好地履行相应的教育责任，监护人可以依据习惯契约收回对校方的委托权。同样，校方也可以拒绝接受特定的人员入学，并依据特定的规定对学生进行个性化的管理，同时接受国家和社会其他成员的监督，以保证公益性的实现。

（五）教育培训机构要坚守教育的公共性原则

我国《教育法》明确规定了教育活动必须符合国家和社会的公共利益，教育培训机构所具有的法律特点就是确立其教育的公共性原则。教育的公共原则表明，教育是非营利事业，学校是公益性组织。教育培训机构的发展应坚守教育公共性原则，这种公共利益是指中华人民共和国的国家利益和中华人民共和国全体成员的利益。2017年教育部发布的《营利性民办学校监督管理实施细则》第3条明确规定了营利性民办学校应坚持教育的公益性。不论是营利性或是非营利的培训机构，他们可能在组织、管理、经费来源等各有不同，但体现在公共性方面，都是一致的。从法人属性来看，教育培训机构主要以营利为目的，具有营利性；从服务产品属性来看，教育培训机构在实施教育权时，具有公益性，为公共利益服务。二者相互共生，并不必然发生冲突。中国教育的公益性之所以会与“不以营利为目的”画上等号，而且发展成为一个问题，并不是由于它的公益性质所决定的，而是法律的规定使二者有了等同性。

二、教育培训机构的法治缺失

近年来，我国教育培训机构种类繁多，在满足学生和家长对教育多元化需求的同时，也呈现出营利性教育立法缺失、政府部门监管缺位、教育行政执法困难以及守法意识淡薄等诸多失范现象，扰乱了行业发展秩序。

（一）营利性教育立法缺失

法律必须具有时效性和可操作性，才能体现其法律效力。当前我国规范教育培训机构的法律法规仅有《教育法》和《民办教育促进法》以及相关政策条例，缺乏专门针对校外培训行业的法律法规。尽管《教育法》认可民办教育的合法地位，《民办教育促进法》为规范非学历类文化教育服务的培训机构也提供了基本法律规范。但教育培训机构与普通民办教育的本质不同，教育类法律并不能完全解决教育培训市场出现的问题。在《民办教育促进法》中也没有明确针对培训机构法律问题作出规定，导致其法律身份模糊，对于针对教育培训机构的管理条款也比较少，程序不够细化，且较为宽松。另外，基于教育培训市场产品服务的特殊性，《公司法》《中华人民共和国统计法》等其他经济类法律也不能满足教育产品属性的基本要求，很多教育培训机构依据《公司法》运行，忽视了其在教育领域的公益属性。总体看来，现有法律政策的规范只涉及学校设立与管理层面，没有上升到国家法律层面，使现实中教育执法部门对非法办学的教育培训机构执法无法可依。因此，加强营利性教育立法，出台针对性的法律文件，是规范教育培训市场的重中之重。

（二）政府部门对教育培训机构监管缺位

教育培训机构急速扩大的市场背后，实则潜伏着混乱无序的管理现状。政府对教育培训机构进行监管过程中出现了职责分工不明确、监管范围不完善等现实问题。依据《民办教育促进法》的规定，民办教育培训机构兼具教育机构和商业机构的双重属性，因此要受双重监管。教育培训机构要先取得办学许可证，然后到工商部门登记办理营业执照。但由于《民办教育促进法》中并没有明确规定各个行政主管部门对教育机构的具体监管职责，没有形成明晰的监管权责体系，使各地行政部门在执行时出现无人监管的现象。一旦出了事，则谁也管不着，往往不了了之。同时，对教育培训机构的监管也存在着范围不完善的问题，国家对教育培训机构的监管范围事项应包括机构设立的监管、教学与师资的监管、收费与财务的监管以及机构变更和终止的监管等。从设立方面来看，准入门槛较低，尤其是法人资质条件的限定，在《营利性民办学校监督管理实施细则》中，规定了举办者要提交资质证明、身份证明、个人存款证明等文件，但并没有对法人资格标准的相关规定，包括针对举办者学历背景、身体健康、文化素养等方面进行限定，会导致“只有数量而没有质量”的结果。对于教育培训机构而言，它是从事教育人的活动，对于举办者必须要有一定的准入门槛，以剔除无法满足门槛标准的供给者，在一定程度上保障供给的质量。从教学与师资方面来看，培训机构之间师资质量严重不均衡，表现在教师队伍专业知识、能力水平、教学素养等方面的差异。从收费与财务方面来看，教育培训机构的乱收费、预支收费等不法行为依然存在。从变更与终止方面来看，我国教育培训机构的退出机制还不够完善。

（三）教育培训机构的行政执法困难

教育行政执法是教育行政部门根据法律法规规章规定而履行的教育管理职权。当前教育行政部门在依法防范教育培训机构纠纷案中存在的执法困难主要体现在以下方面。一是执法力量不足。教育培训机构由教育局、工商局、人社局等多部门分别管理，但按照现行政策规定，教育部门负责办学许可证审批，承担了大部分的治理工作。教育部门虽然有执法权，但没有执法队伍，对无证无照培训机构，既不能扣押，也不能查封，执法威慑力不足。同时，大多数的教育行政人员不具备相关法律知识，会出现执法不当、程序缺失等问题。此外，专门教育执法机构的缺失也是执法力量不足的主要表现。以广州市为例，广州的一个区有几百家教育培训机构，但负责管理的却只有两三个人，为其执法增加了困难，要切实做到有法必依、执法必严、违法必究，就必须要加强执法队伍建设。二是执法手段单一。教育部门执法缺乏专业执法队伍，一旦出现非法办学的教育培训机构，很难及时发现，加之各部门间缺乏合作，各自为政，执法手段单一，极大地影响了教育行政部门的执法力度。如果各部门缺少配合，就会出现以下情况：没有公安部门参与，教育执法难以开展；没有卫生部门参与，就无法对教育培训机构环境卫生、食品安全等情况进行准确判定；没有工商部门支持，无法掌握市场上教育培训机构登记的精准数据，实现有效监管。要提高执法效率，各部门必须紧密配合，实现有效联合执法。

（四）教育培训机构法律意识淡薄

守法是实现法治的前提，依法治国不仅要有法可依，而是要做到人人守法。只有全民守法才能真正将依法治国落到实处。目前，由于我国教育培训机构的经营者缺乏守法意识，不遵守教育培训市场的运行规律，在经济利益的驱使下，出现了很多一味追求营利而忽视教育质量的培训机构。如2018年西安市教育局对教育培训机构进行了专项整治，停办了734家培训机构。之后有记者收集发现，有些培训机构不管不顾，甚至改头换面，继续经营，严重扰乱了教育培训市场的正常秩序。由于教育培训机构守法意识淡薄，导致了教育市场出现了大量跑路、虚假宣传等违法办学的教育机构，侵害了学员的合法权益，引发一系列教育法律纠纷案件。不可否认的是，在当前消费者投诉案中，教育消费投诉已经占据了很大比例，应当引起公众和国家足够的重视。

三、教育培训机构的法律规制

规制是以维护市场秩序为目的，教育培训机构的治理是在其“合法化”的前提下，运用法律手段对其进行的完善和规范。对教育培训机构的法律规制，其核心是遵循社会教育权发展理论，坚守教育公益性原则，并本着扶持与规范并举的原则，从立法、监管、执法、守法等方面不断完善法律体系，着力解决教育培训机构在市场竞争中出现的失范现象，为整个教育培训行业的发展提供法律保障。

（一）制定“社会教育法”等营利性教育机构的专门法律

加强教育立法，实施教育的法制化运行，是现代教育发展的要求。而营利性教育立法对加快推进和完善我国教育培训机构的法制建设具有重要意义。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要规范各种社会补习机构，2016年《营利性民办学校监督管理实施细则》专门针对教育培训机构的监管进行了规定，2018年发布的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》则强调要进一步强化校外培训机构整治工作。但从总体上来看，这些文件范围都比较笼统和过于原则，不能满足当下教育培训机构综合治理的现实需要。为此，可以将国家现有政策中关于教育培训机构工作章程、设立审批、组织机构等加以汇总、修改和充实，制定“社会教育法”，推进教育培训机构规范化发展。以韩国为例，2016年韩国制定了《辅导法》来专门规制教育培训机构的做法值得借鉴，该法对教育培训机构的设立、教学活动、师资管理等方面进行了全面的立法规制，构建了完善的立法体系。通过立法明确了教育培训机构经营者的义务、强化监督机制、建立严密法律责任体系等。我国教育培训机构的法律规制可参考韩国经验，通过制定“社会教育法”等专门法律，促进教育培训机构的合法化运行，其主要内容应包含立法宗旨、监管对象、经营者的权利与义务、监管内容、政府管理职责、法律责任等。

（二）完善权责利统一的教育培训机构的监管体系

法律的存在是为了规范社会公众的行为，它规定了公民应享有的权利和义务，而国家机关的工作则是依据法律法规，依法对社会行为进行规范和监督。政府需要完善的监管体系确保教育培训机构的规范发展。首先，要明确政府监管责任，各地区要切合自身现实情况，明确监管部门及相关部门的职责分工，分清责任，出了问题归谁来管，如何管，使教育培训机构的治理做到有据可依。对于教育行政部门而言，应当侧重于对业务内容的监管，配合其他部门做好未取得办学许可证等非法行为的查处及执法工作。工商行政部门要做好教育培训机构的登记管理等工作，对于未取得营业执照的，未经教育部门许可的超范围经营的公司进行严厉查处，加强法人注册登记、招生宣传等事项的监督。卫生、公安等部门要各司其职，做好对教育培训机构卫生及安全等领域的日常监督工作。其次，要完善政府监管范围，在设立条件方面，要提高准入条件，尤其是对经营者办学资格条件的提高；严格审查办学资质，对教育培训机构办学条件、收费标准等方面进行具体详细的规范，没有达到标准不予办理；在教学与师资监管方面，要加强对教育培训机构办学宗旨、授课内容、教学质量等方面政策法律的规定，防止条件较差的培训机构进行非法办学，降低教育培训市场的教育质量；在收费与财务监管方面，应建立教育培训机构资金监管服务平台，规范教育培训机构收退费程序，严格落实预付式消费的有效监管；在机构变更和终止监督方面，要完善终止清算的程序，加强破产退出的法律规制，完善退出条件、退出方式、退出程序、监管及惩治机制等，切实保护受教育者的合法权益。

（三）加强教育行政部门对教育培训机构的综合执法力度

教育行政部门是教育行政执法的主体，加强教育行政执法工作是当前教育系统落实全面依法治国、推进依法治教的重要举措。首先，要设立专门执法部门，2014年发布的《教育部办公厅关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》要求“整合调整行政执法力量，设立专门执法机构或者队伍，充实基层执法力量”。其中，上海、青岛、深圳等城市成为改革试点。这些先行地区探索设立专门业务科室和直属事业单位等机构。如上海市成立了教育行政执法事务中心，浙江义乌市成立了义乌市教育监察大队等，这些做法对我国设立教育行政执法机构具有重要的借鉴意义。同时，要提高执法人员的法律素养，教育部门的行政人员作为实施法律法规的执行者，代表的是国家。作为行政执法人员必须要有较高的法律素养，以身作则，在执法过程中要有规范性，依据法律要求严格执行。提高执法人员的法律素养，需定期进行法律培训，了解学习法律知识，不断增强教育行政执法力度。其次，要严格教育执法程序，教育执法要做到公平公正，最重要的就是严格按照法律程序来加强执法力度。通常来讲，教育行政执法程序应包括：学员提出申请，教育行政部门依法受理；对于受理案件要查明事实，并进行分析判断，确定案件是否属实；确认属实后，依据国家相关法律法规文件，审查案件的法律适用，并作出解释。随后要将案件事实及过程向教育培训机构当事人及社会公开，并进行听证，在充分听取当事人说明后，作出规定，制作法律文书，送达当事人。最后，由教育行政部门按照文书规定来进行教育执法。这些程序是教育执法过程中必不可少的。同时，教育行政部门要依据宪法和法律对行政机关职权的规定，依法行使行政命令、行政处罚、行政强制、行政许可及行政奖励等措施，以保障法律法规在现实中落到实处。最后，要创新执法手段，为了规避教育行政部门单独执法的局限性，各部门应加大联合执法力度，明确相关部门的职能分工，相互配合与协调，由教育、市场监督、公安、消防等部门划出重点区域，聚集执法力量，建立联合执法机制。此外，也应对政府工作人员的工作进行监督和责任追究，提高政府工作人员的服务意识和工作热情。

（四）提高教育培训机构中不同法律关系主体的守法意识

防止教育培训机构法律纠纷案件发生的关键在于学法懂法用法，以期达致守法，心中有法，依法办事。

首先，教育培训机构要不断提高守法意识，这是促进教育培训市场稳定运行的内驱力。第一，应增强法律意识，严格遵守《民办教育促进法》《公司法》等法律法规的规定，按照国家法定程序设立申请学校，维护法律权威，依法诚信经营，不能一味追求谋利而超越法律的边界。第二，行业间要互相监督、良性竞争，通过成立机构行业协会来增强内部自律机制，一旦发现有培训机构在办学资质、招生、教育教学等方面存在违规行为，及时向有关部门反映，共同抵制不正当竞争。第三，经营者在与学员签订服务合同时，严格遵守合约规定，履行义务，不断增强社会责任感。

其次，教育培训机构的学员要增加自身维权意识。对于学员而言，要提高自身维权意识，增强维权能力。学员要学习法律知识，提高自身辨别能力，一旦权益受到侵害，能够运用法律途径来维护。第一，学习法律知识，不断增强自身法律素养，依法履行法定义务，对待教育培训机构要理性消费，不能盲目听信其虚假宣传。在选择教育培训机构时，要仔细审核其办学许可及资质证明，防止教育培训机构有意隐瞒相关事实。第二，与培训机构签订合同时，要认真阅读条款内容，包括其教学内容、师资水平、学费标准等基本情况，查看有没有不合理甚至不合法的条款以及其他预支收费情况，防止侵权行为的发生。如发现有不合理的条款，可要求教育培训机构充分解释。第三，当其合法权益受到侵害时，可以通过法定程序使受损害的权益获得法律救济。法律救济对于保障学生合法权益具有重要意义。当学员与教育培训机构发生法律纠纷时，可以通过诉讼、申诉、调解等途径来解决。

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