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*来源：中国教育学刊（ID：zgjyxk），作者：郝文武

现代化的核心是人的现代化。办好教育既要有优良设备，更需要教师队伍的优化和现代化。多年来，通过推进城乡教育均衡发展，城乡学校教育设备一体化水平显著提高，许多地区城乡教育设施建设基本没有差别，乡村教师队伍建设也明显加强。但由于乡村小规模学校教师编制超过标准编制许多，再加上结构性短缺，导致农村教师总量严重缺编。现阶段推进农村教育现代化迫切需要增加教师编制，全面优化教师队伍结构，通过绩效考核提高教师收入、职称晋级效果，增强乡村学校对优秀教师的吸引力。这是我们主体间教育科研团队从三年多的前期准备到2018年承担国家社科基金重大招标课题，在陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、贵州、内蒙古、山西、湖南、江西、河南、山东、广东、黑龙江、吉林、重庆、江苏等17省区实地调研和问卷调查140多个县、500多所学校，与50多个县的教育局、学校领导、教师进行座谈、交流的基础上，把普遍性与特殊性相结合进行系统分析，对农村学校教师队伍建设所做的思考。

一、推进农村教育现代化迫切需要增加农村学校教师编制

百年大计教育为本，教育大计教师为本。建设一支数量足够的教师队伍是学校开展正常教育活动和提高教育质量的保证，是政府和学校优化教师队伍结构的基础，也是教育现代化的前提。

国家规定的教师编制与学校所在地人口和学生、学校规模密切联系。城市人口密集，学校规模一般较大。乡村人口疏散，学校规模一般较少。根据规模效益原理和“麻雀虽小五脏俱全”的含义，规模较小的学校师生比应较大一些，规模较大的学校的师生比应较小一些。但2001年国家制定的中小学教职工编制标准的规定则相反，教职工与学生比，高中阶段城市为1∶12.5、县镇为1∶13、农村为1∶13.5；初中阶段城市为1∶13.5、县镇为1∶16、农村为1∶18；小学阶段城市为1∶19、县镇为1∶21、农村1∶23。2014年中央编办、教育部、财政部根据中央关于推进城乡发展一体化、基本公共服务均等化精神和相关规定，虽然将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，教职工与学生比高中为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19，但这也与现实的需要有较大差距。

 改革开放以来，随着生育率下降和农村城镇化速度加快，乡村人口和学生、学校大量减少，不少乡镇和学校撤并，但乡村小规模学校和教学点还大量存在，很多小规模学校只有几十名、十几名甚至几名学生，师生比很少有一比十几的，大部分是一比几甚至一比一或更低；农村学校教师队伍建设基本是在主动适应农村教育城镇化过程中快速萎缩的乡村教育发展，且师生比和师班比极不协调。近年来，随着乡村振兴战略的强力推进，许多地区乡村学校学生减少趋缓甚至有回流势头；根据国家规定和小规模学校特点，各地把师生比与师班比相结合配备教师，乡村教师队伍明显加强，但教师编制短缺还是相当突出。从全国看，2015年乡村学校有学生29658985名，教师若以师生比1∶19计，需1560999名；有班级1069136个，以师班比1∶1.8计，需教师1924445名，而实有教师是2011542名，乡村学校教师是超编的。但从具体学校说，如果一所学校只有二三十名学生，有六个年级或班级，根据一班配备1.8位教师规定，六个班级是11位教师，而根据1∶19师生比规定，30名学生配备教师还不到2名，两者相差近10名。若以师班比保证乡村学校教师配备，就要减少县城教师数量。就师生比讲，乡村学校师生比2000年、2010年以1∶23计，2015年以1∶19计，三个年份分别有学生85037137名、53502198名和29658985名，需教师3697267名、2326183名和1560999名，而实有教师3982628名、3407066名和2011542名，乡村学校实有教师比需要教师超编7.7%、46.5%和28.9%；但若平均以1∶12（19加5 的平均数）计，2000年、2010年和2015年需教师则为7086428名、4458517名和2471582名，短缺教师或与实有教师相差为3103800名、1051451名和460040名，分别缺编77.9%、30.9%和22.9%；而这三个年份的乡村教学点占全国教学点总数已高达88.5%%、97.8%和87.9%；占乡村学校总数35.8%、31.0%和69.1%；占农村学校总数22.7%、21.3%和32.0%。假如某县有小学生10000名，以师生比1∶19计，全县教师编制是526名；乡村3000名学生以师生比1∶10计，需教师300名；县城7000名学生以1∶19师生比计，需教师368名，但实际只有教师226名，缺额142名，占教师总量三分之一，师生比是1∶31。如果乡村学校师生比以1∶5计，就需要教师600名，用尽全县教师编制也不能满足需要。这些数据并非完全假设，也是现实存在的反映。

在国家对班级规模控制不太严格的情况下，学校可以通过增大班级规模到70～80名甚至100名学生，解决教师短缺问题。但在国家严格控制班级规模情况下，就只能通过聘用编制外教师解决。在我们实地调研的50多个县市中，至少有一半县市缺编教师十分之一至四分之一，有的学校缺编高达三分之一甚至二分之一。西部有一个县全县教师编制是4000名，而实际现有教师6000名；有一所小学现有教职工180多名，其中临聘教师有60名；一个教学点6名教师，有4名为临聘。东部一镇6所小学应有教师429名，实有教师414名，短缺15名，临聘80名，占应有教师19%；其中2所超编7~18%，3所缺编5~19%，3所临聘超过30%，5所临聘超过20%以上。中部一所小学有教师18名，有9名为临聘教师；一所小学教师34名，有19名为临聘；一个教学点4名教师，只有1名为入职仅一年的在编教师，3名为临聘，其中一位是校长退休后成为临聘教师兼校长。教师由于生病、产假公休等，学校临时聘用一些代课教师属于正常，但由于缺乏编制而大量临聘教师就很不应该。有些地区为规避某种规定，临聘教师一年一聘，使得临聘教师很难长远计划。这既会影响正常教学活动，也会影响教学质量。如果临聘教师积极性高，不会影响正常教学教育质量，但由于工资及其他待遇较低也会影响他们的生活质量。还有个别县市把教育行政管理岗位等占用的教师编制统计到学校，有一所学校实有教师24名，但教育局公布的该校教师则是67名。推进农村教育现代化既要切实增加农村学校教师编制，也要把教师编制真正用到学校，杜绝学校以外的不合理使用。

二、农村教育现代化迫切需要以提高教育质量为目标全面优化农村教师队伍结构

多年来，通过实施公费师范生教育、特岗教师计划、乡村教师补贴等措施，乡村教师队伍建设明显加强，但不少县市教师结构性短缺相当严重。乡村学生减少，有乡村青壮年到城里就业、居住和子女随迁等原因，但教育质量不高也是重要原因。提高教育质量的关键是教师，足够数量的教师是提高教育质量的必要条件，合理的教师学缘、专业、教龄、年龄、城乡等结构是提高教育质量的基本条件。农村教育现代化迫切需要以提高教育质量为目标，优化乡村教师队伍结构。

学校的教育质量和学生的成长发展是学校、家庭和社会共同影响的结果，不同学缘、专业、教龄、年龄和职称甚至地域的教师相互交流借鉴对教师和学生成长发展都有重要的积极作用。但由于种种原因，高水平师范院校的毕业生能到县城，特别是乡镇、乡村任教的很少甚至没有。东北师范大学对本校五届公费师范毕业生调查的结果是，有97%以上在基础教育战线任教，生源有50.0%～62.5%来自乡镇以下，但签约到城市的有68%以上且比例逐年上升，近三年高达82%以上；到乡镇及以下区域的仅32%以下，且比例逐年下降；到省市级示范或重点学校的57%以上，到县级及以上重点学校的72%以上；任教于高中、初中、小学的比例依次为 55%～68%、22%～29%、9%～15%。为解决教师短缺问题，许多省区实施了地方师范院校公费师范生教育，近70%的地方公费师范毕业生愿意和实际上也到乡村学校任教。有些县市每年都大量聘用国家和地方特岗教师，几年过去，乡村学校新任教师有80%~90%是特岗教师，而特岗教师80%以上来自民办本科院校和省属普通本科院校。这既说明高水平师范大学就业质量高，地方公费师范毕业生和特岗教师对乡村教育发挥了重要作用，也说明高水平师范大学“眼睛向下”的供给侧改革还需做很大努力。

在三级师范教育中，虽然国家对中小学教师学历要求较低，但中等师范学校培养的教师比较实在和全面，所以中小学基本没有音体美教师缺乏问题。改革开放以来，国家对中小学教师学历要求逐渐提高，中师逐渐取消。教师教育本科化既提高了教师学历，也使得教师更加专业化或专门化，这对于规模型学校很有必要，但这很难适应和满足小规模学校的教育教学需求。规模较大的县城和乡镇学校虽然对音体美教师也有明显需求，但主要是好不好和结构是否合理的问题，而对于乡村小规模学校则是有没有的问题。在我们调查的乡村学校普遍存在没有或严重缺乏音体美教师现象，普遍发出希望高等院校为乡村学校培养音体美教师的强烈呼吁。西部一个人口较少的省，2019年全省招聘教师2000名，其中1000名为音体美教师。许多县市多年招聘音体美教师数量都达招聘教师总数的约三分之一。这还只是规模型学校所需的音体美专业教师，小规模学校所需的具有音体美素质的全科型教师更多。解决音体美教师短缺问题，有些地区采取教师“跑课”教学，有些地区让可塑性较大的年轻教师通过重新学习从事音体美教学，有些地区通过中心学校等专业教师网络直播上课、不同学校学生同步学习，取得较好效果，但这也不能完全代替教师的亲历指导教学。在农村及其教育城镇化强力推进和乡村学校朝不保夕的情况下，这个问题已忽略不计。但在乡村及其教育振兴、推进农村教育现代化情况下，这个问题必须尽快解决。

在强调德智体美劳全面发展的时代背景下，中小学的语数外和音体美等不同科目都是重要和平行科目，但实际上不仅不少中小学更重视语数外科目教学，较轻视音体美教学，师范院校、教育管理部门和社会大众也更关注语数外教师培养和配置，较轻视音体美教师培养和配置；甚至把语数外教师教音体美科目视为正常，把音体美教师教语数外科目看作反常。然而无论从理论上还是实践上说，与语数外教师专业相比，音体美专业教师更专业。大凡音体美专业的师范院校毕业教小学语数外等科目都能胜任，而语数外等专业的师范院校毕业生教小学音体美科目除了个别教师可以胜任外，多数教师都比较困难、十分困难甚至不可能。为了满足教学需要，不少学校让音体美专业教师教语数外课程，也取得不错效果。为了乡村教育振兴和现代化，师范院校应转变观念，挖掘潜力，加强音体美专业教师队伍建设，扩大音体美专业招生数量，加强供给侧改革，通过更多培养音体美专业教师、更多培养具有音体美素质的全科型教师和以音体美为主导专业的全科型教师，解决乡村小规模学校音体美教师短缺问题。

老中青教师相结合的教师队伍是合理、优化、高质量教师队伍和高质量教育教学的基础。一名教师从新入职到有一定教育教学经验至少需要用五六年时间，成为富有教育教学经验的教师需要十几年的实践历练。但乡村教师真正能在乡村任教十年以上的很少，西部一所乡镇学校有24名教师，没有一名在本校任教超过五年。为提升教育质量和学校声誉，学校大力鼓励和支持教师职称晋级和专业发展，但当他们获得县市级荣誉后，就或主动或被动调进城里。乡村学校基本成为新入职教师的练兵场和为县城或城市学校培训优秀教师的基地。优化乡村学校教师队伍结构必须改变无论是客观还是主观上把“以县为主”的农村教育管理体制变成“以县城为主”的状态。

教师的年龄既可以成为教师的优势，也可能成为其不足。教师年龄大、资格老，如果还能在丰富专业知识和教育教学经验、强大教育教学能力基础上继续积极进取，探求新知和追求卓越，便成为老教师的优势；如果不求进取、缺乏探求新知、追求卓越的动力，甚至体力不支，这就是老教师的不足。由于解决民办教师问题迟缓等原因，一些学校普遍存在大量超过50岁的高龄教师。东部一所学校有14名教师，只有2名是近年入职的年轻教师，竟有10名超过50岁。中小学生本来就喜欢年轻靓丽、性格开朗、充满活力的年轻教师，如果高龄教师身体不支、缺乏新知和教学动力，就更难适应教育教学需求。有些学校不少高龄教师不仅在编不在职、在职不在岗，在岗不教学，而且还高职厚禄。这严重影响教育教学质量提升、年轻人的晋级和教学动力提高。优化乡村教师队伍结构必须优化教师队伍年龄结构，解决“挂名教师”或“名义教师”的问题。

三、优化农村教师队伍结构迫切需要通过绩效考核提高农村教师收入和职称晋级效果

学校设置、教师配置和供给主要是教育行政或教育宏观管理问题，解决教师的专业、教龄、年龄结构和教学动力等问题，则需要教育宏观、中观和微观管理紧密结合的教育及其学校治理的现代化。绩效管理是当代社会在企业、科研机构和大学等行业普遍运行有效的管理制度，但在中小学并未广泛推行。很多中小学校长认为，他们的管理主要是人情管理、感情管理，对于绩效管理都面露难色，总觉得困难很多。首先是教学效果和质量不好评估，第二是怕影响大家的感情，第三是没有足够经费，第四是上级也没有特别强调或支持、引导。其实许多绩效考核都有好考核的层面和不好评估的难题，都是为了凝心聚力提高效率和质量，都要防止伤害感情，也都有经费投入和分配的问题。推进农村教育现代化，县市教育领导和学校管理者应该投入更多精力，认真研究和探索，建立健全以提高教育质量为目标，以贡献大小、多少为标准的全员教师绩效制管理，克服“大锅饭”和平均主义，激励教师积极进取、不断学习，努力提高教育教学质量。

绩效制管理的本质是工作数量、质量和效率与工作者的岗位津贴、奖金等收入挂钩的管理制度。不同地区教师的收入多少是比较而言的，有东中西部和城乡的比较，有教师与公务员等行业的比较，有同一地区不同学校的比较，有同一学校不同教工的比较。学校的绩效制管理是同一学校以统一目标和标准通过对全部教工教育教学工作数量、质量和效率考核形成的级别、等级及其与岗位津贴、奖金等收入挂钩的制度。由于目前我国中小学并未普遍推行绩效制，国家和省市并未有相应规定的基金投入，有些县市和学校率先探索实施，但基金问题难以解决。有些县市和学校不得已以扣除教工工资的10%～30%作为绩效考核基金，但不少教工对此很有意见。有些学校领导明知冒很大风险，还是违规使用非常有限的日常办公经费和其他收入作为绩效考核基金，虽然教工没有嫌少，也没有意见，但不能不说存在很大隐患。国家、省市和县市领导、管理部门对学校是否和如何实施绩效管理、对基金来源和分配等应该有原则性的指导意见，以便使学校名正言顺地探索以提高教育质量为目标、以贡献多少为标准的切实可行的全员教师绩效管理制度。

学校绩效管理是在保证教师基本工资收入基础上进行的，也应该是有利于吸引优秀年轻教师到乡村学校任教的。虽然由于经济发展水平不同，不同区域、学校工资和绩效等收入不好比较，但绝大部分县市对乡村教师都有根据距离县市城区远近而规定的不同程度的经济补贴，有的县市就叫乡村教师补贴，有的县市则称为乡村教师交通费补贴；有的山区县市从距离城区较近的补贴200～300元到距离城区很远的补贴接近2000元不等；有的平原地区县市则对于所有乡村教师补贴200～300或者500～600元不等。目前的乡村教师补贴，对于本来就居住在学校所在地的教师是比较满意的，但现在很多年轻人在乡村任教而在县城居住，对于这些早起晚归在城乡之间奔波的年轻教师来说，这个乡村补贴就成为名副其实的乡村教师交通补贴，而不是有较大吸引力和体现乡村教师艰苦辛劳的乡村教师补贴。此外，有些省区市和县市对在乡村工作的公务员和教师等都有相应补贴，或者说对乡村教师的补贴与对乡村公务员的补贴是一样的，对乡村教师没有特别补贴和吸引力；而有些省区市和县市或者只有对乡村教师有补贴，或者在对乡村工作的公务员和教师等都普遍有相应补贴基础上，又对乡村教师有特别补贴，产生特殊的吸引力。为了振兴乡村教育，对乡村教师补贴不足的县市迫切需要建立健全具有显著吸引力的乡村教师补贴制度。

对教师与公务员的工资收入，绝大部分县市的教师认为他们的工资收入已与公务员持平甚至明显超过公务员，有一些县市的教师认为他们的工资虽然与公务员持平或超过公务员，但公务员还有年终奖等，实际上教师收入还是低于公务员。此外，公务员还有比教师更多的文化资本，所以，教师职业的吸引力还是非常有限。增强乡村教师职业的吸引力还需要进一步提高收入待遇。

学校对教师的绩效管理主要是针对在编教师，对其他教师不同县市有不同对待。政府购买服务的教师有些县市是以同工同酬标准对待，有些县市则低于或远低于在编在岗教师。临聘教师月薪有些县市只有1000多元，有些县市也只有2000多元。特岗教师月薪基本是3000多元。各类在岗不在编的临聘教师都是由于教师普遍紧缺或某些专业紧缺才聘用的，所以，一般都承担繁重的教学任务，如果能把他们纳入与在编在岗教师相同标准和待遇的绩效考核，不仅对于调动他们的教育教学积极性有积极意义，也体现了现代管理的公平性；相反不仅会对他们的积极性造成很大伤害，也是对现代管理公平性的讽刺，是对干多干少、干好干坏、干与不干一个样的鼓励，甚至还可能鼓励不劳而获、少劳多得。在一个农民的月低保金都有300～500元、在编在岗青年教师月薪达到5000元左右的当代社会，让一个月薪还比不上餐馆服务员的年轻临聘教师承担繁重教学任务、提高教学质量和做好住校、留校生的辅导管理等工作是很难想象的。推进乡村教育现代化，对于探索建立健全乡村教师全员不同层次绩效管理，必须像改革开放之初下定决心解决“搞导弹的不如卖茶叶蛋的”一样，下定决心解决当前的“教孩子的不如端盘子的”的问题。

农村教育现代化迫切需要建立健全职称晋级类似公务员科员制和高龄教师离职离岗的制度。职称晋级问题是乡村教师普遍关注的问题，乡村不少教师一辈子艰苦辛劳、兢兢业业教书育人，最终还不能获得相应晋级，原因可能是政府规定的教师晋级职位比例问题，也可能是教师的知识能力和教育教学水平问题。教师达到相应的知识能力和教育教学水平，可以采用类似公务员科员制的办法解决晋级职位比例问题；教师的知识能力和教育教学水平长期达不到相应要求，可以采用以相应职级或提高职级工资待遇劝其提前离职离岗或退休办法解决。为了保持农村和乡村教师队伍的相对稳定，最近教育部出台的“县管校聘”办法也应有这种补充措施。这两个措施相辅相成，可能要增加考评的难度和精力，要明显增加政府的教育经费投入，但对稳定乡村教师、吸引优秀教师到乡村任教、为年轻教师腾出晋级职位和调动乡村教师教育教学积极性都有积极意义。

中小学校长职级制也可看作是类似于教师绩效制的一种学校领导管理层的绩效制，也可以看作是与教师绩效制相配套的一种学校领导管理层的绩效制。有些县市及其学校已经实行，并有较好效果，许多县市及其学校并未实行；有些县市及其学校虽然实行，但名实不符，不仅选拔和考评程序不到位，绩效待遇也不到位，许多相关问题没有解决。校长职级制不仅是校长如何选拔、考评和待遇的问题，也与副校长、学科主任、班级主任等有密切联系；另外，原来一些学校校长是有行政级别的，实行校长职级制后有些县市完全取消行政级别，有些县市则保留行政级别。实行校长职级，究竟如何系统解决这些问题不同县市都正在和需要进行积极探索。

四、优化农村教师队伍结构应特别关注和全面关心农村教师的专业成长和个人生活

现代社会是学习化社会，学习化社会教师必须以学为本，终身学习，在学习中、通过学习和为了教学生学会学习而不断发展。学校通过教育教学等活动既要促进学生发展，也要促进教师发展。教师为完成基本任务展开的教育教学实践和科研活动及其成果评价、职称晋级都是教师专业成长的重要途径和标志，学校组织教师到高水平大学进修培训、在本县教师进修学校学习研讨、在中心学校和通过教育共同体观摩教学、交流德育和班主任工作、学校特色建设等同样都是教师专业成长的重要途径。许多教师都期望到高水平大学进修学习和参加国家级培训，但由于指标有限、所有教师都承担繁重教学任务不能长期离岗，再加上家庭等原因，能参加培训的教师很少，县市教研室、教师进修学校和教科所就成为大多数教师进修培训、学习研讨的重要途径。

原来县市教研室、教师进修学校和教科所虽然职责明确、各司其职，但职能单一、适应能力较差。近年来有些县市把这几个机构合为一体，增强了原有各种职能间的相互联系及其整体适应能力。多数教师进修学校教师认真研究教育改革动向，研究教师专业发展状态和需求，经常深入学校指导教师专业发展，帮助学校信息化建设和特色发展，精心联系全国各地专家学者，利用双休日、节假日组织教师培训进修、学习研讨，对促进乡村教师专业发展发挥了重要作用，深受广大教师欢迎。一个县市的教育发展整体状态与这个县市的教师进修培训、学习研讨的状态基本成正比，教育整体发展状态良好和发展势头强劲的县市的教师进修培训、学习研讨也是做得很好的县市。有些县市教研室、教师进修学校等相关机构则形同虚设，成为安置不能和不愿从事中小学教学教师的场所，这也基本是此类县市教育发展整体相对滞后和处于疲软状态的反映。

安居才能乐业，安全才能敬业。乡村小规模学校有的距离县城较近，多数教师住在城里，早晚在住地和学校之间来回奔波，中午在学校食宿；有的距离县城很远，甚至在交通不便的偏远山区，常年食宿生活在山区。学生较多和有寄宿生、提供午餐的学校，教师午餐都有必要安排，午休有的通过教师周转房等有一定安排，有的只能在工作室打盹。学生较少和没有寄宿生、不供午餐的学校，教师午餐和午休都存在问题，有的自己生火做饭，有的自带干粮，午休更只能自己解决。乡村学校教师食宿问题是很琐碎的问题，但又是必须解决好的基本问题。

有几个学生和一两个教师的边远小山村学校的教师一般是年龄较大的男教师，也有个别的是年轻女教师。多数县市和中心校的领导不仅特别关注他们的食宿生活和出行安全等问题，而且特别关心他们的恋爱婚姻问题，或者定期不定期地举办县镇教师联谊会，或者建立“知心姐姐”微信群想方设法为他们牵线搭桥提供交流方便、为他们送去温暖，为使他们能留得住、教得好在做不懈努力，为了乡村教育振兴和现代化在做不懈努力。这是所有县市和学校应该学习的。

乡村小规模学校的增多，城乡小班化教学的推进，都必然要求增加教师编制，增加教师编制就意味着要增加教育投入。加强乡村教师的进修学习，改善乡村教师的生活条件也需要增加教育投入。在我国经济强劲发展和综合国力显著增强的情况下，增加教育投入也是完全可能或可行的。为了落实教育优先发展的战略，21世纪以来，我国的教育投入实际上也是在不断增长的。“2014年我国财政性教育经费占GDP的比重为4.15%，2030年预测此比例为4.4%。OECD国家2013年公共教育支出占GDP比例的均值为4.8%，已经高于我国2030年预测值。未来15年加大教育经费保障力度，持续稳定地增加教育投入仍是推进教育现代化的重要基础和必要前提。”为了落实农村教育优先发展战略和乡村振兴战略、振兴乡村教育，不断增长的国家的教育投入也一定会使农村和乡村教育的投入不断增长，一定会解决由于乡村小规模学校的增多，城乡小班化教学的推进要求的教师编制及其经费投入的问题，改善农村和乡村教师进修学习、生活状况所需经费投入的问题。

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