学院治理：权力关系机理、模型与实证分析

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*来源：江苏高教（ID：jiangsugaojiao），作者：迟景明、任祺、张弛、何志程

关键词：学院治理；权力关系；权力制约；权力监督；制度安排

作为大学办学的主体和多元权力聚集区，学院治理的理论和实践问题开始受到学界的关注。学院治理的实质是通过权力的合理配置保障利益关系的平衡，而治理机制集中表现为学院内部权力运行中的结构性关系。文章以学院治理中的权力关系为研究对象，从治理与权力关系、权力的一般属性、学院治理中的权力构成、不同权力的生成基础及其现实转化、制度规则对权力的赋予和限定、主体互动中的权力制约与监督等为逻辑链，分析学院治理中的权力关系及其形成机理，建构学院权力关系模型。通过开发学院权力关系问卷对模型进行实证检验，呈现我国“双一流”建设大学内设学院权力关系的现状及其与既有制度规则的关系，并结合调查现状提出相关建议。

目前，学院内部存在行政权力属性过强、学术权力和党委权力受制于其影响力而依附生存的现象。究其根源在于学院治理中制度规则建设不完善，缺少对三种权力属性的合理安排。
首先，就学术权力而言，其权力来源于自身所属的组织特性和所肩负的组织使命，并具有专业性和制度性。其次，就行政权力的来源而言，其本质上是一种公权力，是在组织治理需要下形成的。最后，关于学院党委权力的来源，它是中国共产党对国家和社会的领导权在学院组织的延伸。
实现学院治理中资源再配置需要从权力来源、权力边界及权力程序三个维度对学院内部三种权力进行合理的制度安排。
没有权力分工就没有治理，而将学院内部的公权进行分解，则形成了学术权力主体、行政权力主体和党委权力主体在各自权力范围内共同行使治理权力的关系结构。权力主体自身并不是一个道德自洽的主体，其道德性依赖于权力程序的规范性和权力行为的正当性，离不开权力牵制关系的存在。
进一步推进我国现代大学制度建设，通过完善学院党政联席会议制度、学术委员会制度、学位评定委员会制度等措施，提升学院治理中学术权力和党委权力来源的合法性程度，从而促使其在资源博弈中占有更多优势。

学院作为大学的二级组织，既是教学、科研等学术资源的集中地，也是学校组织管理活动的基本建制单位［1］。近年来，我国大学内部管理重心逐渐下移，学院在学校组织管理中的地位不断提升，并逐步演变为大学内部的权力聚集区，担负着大学办学的主体功能。因此，确保学院组织的有效运行是激发大学办学活力的基础。

在“双一流”建设不断深入推进的背景下，针对以学科专业为基础建立的大学二级学院内部治理结构现状及其内在机制进行剖析与探究，不仅是保障“双一流”建设项目顺利实施的基础，同时对于推进我国高等教育治理现代化建设也具有重要的理论价值和实践意义。

一、学院治理中的权力关系形成机理

（一）治理与权力

诚如费埃德伯格所言，组织的运行是行动者在一定规则条件下争夺权力的过程，组织现象的本质是内部行动者之间的权力关系［2］。学院组织有效运行的关键是在制度规范下建立一种协调学院内部多元利益主体之间权力关系的运行机制，而治理概念的提出保障了这种权力关系运行机制的建立。　　

治理（Governance）的核心是权力配置，其实质是将多元主体的利益诉求进行调和，并促使主体行为统一化［3］。组织的治理就是组织内部各利益群体之间的关系的制度安排，通过权力配置和运行机制达到各种关系的平衡，从而保障组织的有效运行并实现共同目标。组织内部公共利益的最大化则是组织治理所追求的核心目标［4］。就此而言，学院治理的核心内容在于建立治理结构，通过权力的合理配置保障利益关系的平衡，而其治理机制集中表现为学院内部的权力运行机制。学院治理强调的是权力之间的结构性关系及其相互作用，使权力主体在制度规则的框架内行使权力，借助权力的相互制约作用达成治理目标。学院治理的核心价值在于通过善治实现学院公共职能的有效发挥［5］。而实现学院内部多元权力主体参与、注重权力关系运行中制约与监督的双向互动以及强调制度安排在权力关系运行中的内生作用等方面，则是当前我国“双一流”建设背景下学院治理内涵的基本内容［6］。

（二）权力主体和权力构成

通常而言，权力强调的是一种影响力或控制。从组织理论的视角来看，权力的实质是一种关系［7］。组织内不同的权力主体之间，由于其在资源、信息及其同环境之间的关系等方面所占有的比重各不同，使得权力关系的运行逐渐演变成一种非均衡状态。正是受制于这种非均衡状态，各权力主体不得不通过让渡或交换各自的部分权力，以实现各自的利益诉求。这种权力主体之间所产生的让渡或交换关系，构成了组织内部各权力主体之间权力关系运行的基础。然而，由于分析视角的多元化，促使权力关系在组织治理中所呈现的外部形态各不相同。

基于权力主体、权力所涉及主要事务的视角观察，在学院治理活动中，可以区分出三种权力形态，即党委权力、行政权力和学术权力。它们分别代表着权力关系中的三种不同的权力主体形态，即以党委书记为核心的学院党委组织、以院长为核心的学院行政组织和以教授为核心的学院学术共同体。三种权力主体形态在学院人事、财务、教学、科研等日常各项事务决策中，为了各自的利益诉求在学院内部产生权力或利益的让渡与交换，并逐渐演化为学院层面的权力关系运行的基础。而学院内部三种权力之间的互动关系，也构成了学院治理中最基本的权力关系。

（三）　权力的属性

一方面，“权力是A影响B在某些方面改变自己的行为或倾向的能力”［8］。权力体现的是一种影响力或控制力，是权力主体所具备的可以控制或影响他人行为、意愿或生存状态的能力或力量，同时，权力具有三种重要属性。

首先，权力具有支配性，即权力是一种对他人行为具有支配作用的力量。其次，权力具有强制性，即权力通过强制性手段要求他人服从。最后，权力具有扩张性，即权力具有自我扩张的性质，当所遇阻力较小则其边界相对扩大。

正是由于权力属性的作用关系，突显了制度规则对于学院内部权力的性质、功能、作用强度、作用范围、程序等进行框定的重要性。目前，学院内部存在行政权力属性过强、学术权力和党委权力受制于其影响力而依附生存的现象。究其根源在于学院治理中制度规则建设不完善，缺少对三种权力属性的合理安排。

另一方面，治理权力作为一种“公权力”，体现了公共行为主体对行为客体的制约能力。这种公权力的产生基础，是由社会规约下私权利的让渡而形成的公共利益。公众将代表自身行使的公权力授权给公权力主体，由其代理相应公共事务，从而更为有效地谋求公共利益。从这一层面而言，学院治理权力的本质也是一种“公权力”，是学院内部所有成员集体意志和集体利益的反映。这种治理权力源于维护学院自身发展利益和运营秩序的现实需要，是一种保障学院组织有序运转、促进学院内部各利益主体一致行动、实现学院发展目标的力量。

（四）权力的来源

基于政治学的视角，可以将资源视为权力的生成基础，即权力来源于资源的非均衡配置。同质资源的非均衡配置促使组织内部同类权力等级化的生成，而异质资源的非均衡分布则引发组织内部依据各自资源特质形成多元的权力类型，最终多重的资源结构促成了组织内部的复杂权力结构。从权力的这一生成基础而言，权力实质上是组织内部成员由于在某种资源的占有方面具有相对优势，从而在特定范围内支配或影响其他成员的能力。

首先，就学术权力而言，其权力来源于自身所属的组织特性和所肩负的组织使命，并具有专业性和制度性［9］。其次，就行政权力的来源而言，其本质上是一种公权力，是在组织治理需要下形成的。最后，关于学院党委权力的来源，它是中国共产党对国家和社会的领导权在学院组织的延伸。我国《高等教育法》明确规定了大学实行党委领导下的校长负责制，《中国共产党普通高校基层组织工作条例》对学校党委、基层党组织（学院党委）在学校中的权力性质、范围等作了进一步细致的规定，这些都赋予了党委权力在学院治理中实际控制力和支配力的合法来源。

二、学院治理中的权力关系模型建构

（一）制度规则对权力的赋予和限定

正如夸美纽斯所言，学校开展所有工作的灵魂是制度：哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和陷入混乱［10］。作为一种公共权威，制度具有极为广泛且带有强制性的规范作用，是组织权力的根本保证，赋予权力本质力量——控制力和支配力。同时，权力的支配性、强制性、扩张性也决定着，必须通过制度安排对权力的性质、功能、强度、范围、程序进行明确界定和规范，以保障权力来源及其行使的正当性。在学院治理中，制度则可以借助其所享有的高等教育资源配置权，实现对学院内部权力关系的重构。因此，实现学院治理中资源再配置需要从权力来源、权力边界及权力程序三个维度对学院内部三种权力进行合理的制度安排。

首先，就权力来源维度而言，制度赋予学院党委权力、行政权力及学术权力来源的正当性。这种正当性表现为权力的来源既符合公共或集体意志，又符合一定的客观标准或规范。学院治理中的权力必须是组织成员意愿的表达，权力生成和合法化赋予必须基于合理化的标准。因此，必须运用制度的强制性规范作用，基于权力的生成基础、作用对象和目的，合理界定不同权力的性质、功能、强度，为治理过程提供完整的、规范性的权力结构，提供充分的合法化基础。

其次，就权力边界维度而言，制度限定学院党委权力、行政权力及学术权力主体在学院相关事务决策中行使权力的合理边界。权力行使的正当性同样表现为权力的行使既符合公共或集体意志，又符合一定的客观标准或规范。在学院治理中，三种权力作用的客体与权力的性质、功能及其主体的权能相一致。同时，三种权力主体存在各自独立的且有限的权力边界，而三种权力主体的权力边界则是服从于制度规则的限定。因此，达到学院内部权力关系的有效治理，必须基于不同权力的性质、功能、对象和目的，完善制度规则对学院内部三种权力作用范围的合理界定，划分不同权力的边界，从而对三种权力进行合理分工。

最后，就权力程序维度而言，制度规范学院党委权力、行政权力及学术权力主体通过行使相应权力以表达各自利益诉求时所需遵循的基本程序。权力的正当行使不仅需要从制度上明确不同权力主体的权力边界，同时也需要“程序正当”，对权力行使的方式和流程作出明确的、规范的规定。因为权力在本质上是一种人与人之间的关系，这一关系只有以一定的程序展现出来才具有社会意义，所以权力行为在本质上是一种程序性行为；同时，程序贯穿于权力运行的各个方面，并对权力起着约束作用［11］。因此，在学院治理中，三种权力的行使离不开一定的程序。

（二）权力的制约与监督

由于学院内部资源配置的非均衡，导致党委权力、行政权力和学术权力为了达到各自利益诉求，在利益博弈中形成了非均衡依赖关系。而处于相对弱势地位的学术权力和党委权力，为了在学院事务决策中获取更多的资源优势，必然采取积极措施以求改变现状。学院内部党委权力、行政权力和学术权力之间为改变非均衡资源配置而进行的权力博弈，是学院治理中权力制约与监督关系的基础。

同时，有效的制度安排有助于促进学院内资源的合理再配置，但直接影响学院内部三种权力在利益博弈中已形成的权力制约与监督关系。就此而言，制度安排对于学院内部三种权力主体之间的制约与监督关系有着重要的影响作用。

所谓权力制约，就是按照学院重要决策事项的不同领域和不同权力的属性和边界，对三种不同权力进行权力分工，建立一个稳定有序的、相互牵制的权力体系，以权力之间的关系制约权力。没有权力分工就没有治理，而将学院内部的公权进行分解，则形成了学术权力主体、行政权力主体和党委权力主体在各自权力范围内共同行使治理权力的关系结构。权力主体自身并不是一个道德自洽的主体，其道德性依赖于权力程序的规范性和权力行为的正当性，离不开权力牵制关系的存在。同时，必须借助彼此意志表达、交换与吸纳，才能实现利益协调，保证决策结果的一致性且指向组织目标。因此，学院治理中的权力制约，集中表现为权力之间的牵制关系和协商关系。

与权力制约关系不同，权力监督关系并不是一种双向关系，而是授权主体单向对被授予主体权力行使的监控。通过对被授权者在权力行使过程中的控制，确保权力在遵循授权者意愿的前提下运行。当被授权者产生行使权力的不当行为时，会受到制度上的制裁。这种权力监督关系在学院层面上则表现为民主监督和平行监督。

学院的师生员工作为组织内权力的授权者，享有学院各项事务决策管理过程中的民主监督权，通过监督权力的运行过程和结果，促使决策过程中权力正当行使，过程和结果公开、公平、公正。党对学院工作的政治领导和组织领导地位，赋予学院党委对其他权力主体在学院重要决策中的权力行使进行监督的权力和责任，主要表现为党委权力对行政权力的平行监督。

（三）变量描述

1.制度对权力关系的影响：变量选择与操作化定义

基于上述分析将影响学院治理中权力关系的制度因素划分为权力来源的合法性程度、权力程序的规范性程度、权力边界的清晰程度3个维度。其中，权力来源的合法性程度强调的是相关制度中对三类权力赋予程度的规定；权力程序的规范性程度是指相关制度中对三类权力参与事务决策与管理的方式和流程的具体规定；而权力界限的清晰程度则是指相关制度中对于三类权力各自的权力范围与界限划分的清晰程度。

2.权力制约关系：变量选择与操作化定义

学院治理中的权力制约关系强调对权力的分工、约束和控制，以防止、制止和控制权力的不当行使。权力经过分解后由不同的主体来行使，彼此形成一种平衡的关系。而权力制约在这种平衡关系的互动实践中，具体表现为不同权力间的牵制和协商。故本研究将权力制约关系划分为权力强度、权力牵制程度和权力协商程度3个维度。其中，权力强度是指学院内部权力主体在学院重要事项决策中的参与程度和作用力度；权力牵制程度是指学院重要事项决策过程中，一种权力对另一种权力所产生的影响程度；权力协商程度则是指在学院重要事项决策中，权力主体相互意见表达、吸纳、协调以达成一致的程度。

3.权力监督关系：变量选择与操作化定义

监督，是权力的委托者与受托者的权力义务关系。学院内部的权力监督关系主要体现在民主监督和平行监督两方面，因此，将权力监督关系划分为民主监督和平行监督2个维度。其中，民主监督是指学院员工通过重要事项决策的信息公开、教代会、民主管理委员会等形式，对权力运行过程和结果进行监督的有效程度；而平行监督则是学院党委对行政监督活动的有效程度。

（四）模型构建

根据前述权力关系分析和变量选择，构建了学院治理的权力关系模型（图1）。

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（五）研究假设

结合学院治理权力关系模型，研究共提出2个基本假设及15个子假设（表1）。

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三、学院治理中的权力关系实证分析

（一）问卷开发与数据来源

基于上述理论模型和研究假设，本研究开发了《高校内设学院权力运行制约与监督状况调查问卷》。问卷采用李克特五点式量表，共设有37个题项，分别对学院治理中制度因素（权力来源的合法性程度、权力界限划分的清晰程度和权力程序的规范性程度）、权力制约关系（学术权力强度、权力牵制程度和权力协商程度）以及权力监督关系（民主监督和平行监督）3个维度的8个观测变量进行量化，探究当前我国“双一流”建设大学内设学院治理现状。在正式问卷测试之前，本研究先行选取大连理工大学65名教师对问卷进行预测，并依据反馈结果对问卷中一些题项的表述进行了修订，以便获取更真实的数据，保证问卷具有较好的信度和效度。本次问卷调查选取国内20所“双一流”建设高校作为样本数据来源，发放问卷1100份，回收问卷806份，问卷回收率73.3%。剔除无效问卷59份后，共获取有效问卷747份。且问卷具有较高的信度与效度，可以进行下一步研究。

（二）基于方差分析的均值检验

通过对制度维度、权力制约关系维度、权力监督关系维度的相关测量数据进行方差分析，进而探析各维度之间均值的差异情况，得出如下结论。

首先，通过对权力制约关系各维度均值进行方差分析可知，权力制约关系各维度均值在0.001水平上差异显著。而根据LSD多重比较分析结果发现，权力制约总体在中等偏下水平（学术权力强度2.54、权力牵制程度2.65、权力协商3.12）。其中，权力协商明显优于学术权力强度和权力牵制程度，而权力牵制程度又优于学术权力强度。权力制约关系中学术权力强度最差，学院内部各项事务决策过程中学术权力影响作用较弱。

其次，通过对学院层面权力监督关系现状各维度均值进行独立样本T检验可知，权力监督关系各维度均值在0.001水平上差异显著，权力监督总体在中等偏下水平（民主监督效果3.02、平行监督2.79）。其中，民主监督明显优于平行监督，这表明学院内部的权力监督不够有效，特别是党委对行政的监督不得力。

最后，通过对制度因素现状各维度均值进行方差分析可知，制度因素各维度均值在0.001水平上差异显著。根据LSD多重比较分析发现，现有制度规则对权力制约与监督的支持程度总体在中等偏下水平（权力来源的合法性程度2.87、权力界限的清晰程度2.98、权力程序的规范程度3.00）。其中，权力界限和权力程序无显著差异，而权力合法性程度明显弱于前两者。表明既有的法律法规和制度规则对学术权力的赋权明显不够。

（三）基于结构方程模型的假设检验

结构方程模型是基于变量协方差进行变量间关系分析的统计方法，通过对模型与样本数据之间的一致性程度，对所提出研究模型的适配性进行评价，从而达到验证模型中相关研究假设的目的。在经过多次模型修订后，模型各项拟合指标均达到了基本要求，表明模型适配度良好，可用于进一步的分析。根据结构方程模型的整体拟合情况及各变量之间的标准化路径系数统计结果可知（表2），除子假设H1i和H2c未能通过验证外，其余子假设均通过验证。结构方程模型验证结果表明两项基本研究假设成立，即制度因素对权力制约关系存在显著正向作用；制度因素对权力监督关系也存在显著正向作用。

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首先，制度因素中权力来源的合法性程度，对学院层面权力制约关系3个维度和权力监督关系2个维度均存在显著的正向作用。这表明，制度中权力来源的合法性程度是对权力制约与监督关系最为重要的影响变量，国家和大学的相关制度安排，对学院内部各权力主体在学院治理中的权力强度，对学院治理中的权力牵制、权力协商程度，对教职员工在重要决策中的民主监督效果，以及学院党委对行政的监督效果，均存在显著影响和强作用关系。实证发现的当前在学院治理中存在的学术权力强度不足、权力制约程度不够、党委对行政监督不力等问题，可以通过制度安排进一步明确不同权力的赋权程度解决。

其次，制度因素中权力界限划分的清晰程度，对学院层面权力制约关系3个维度和权力监督关系2个维度也都存在显著的正向作用。这表明，制度权力边界的清晰程度是对权力制约与监督关系最为重要的影响变量。对学院治理中各权力的边界划分不够清晰，是导致学院内部权力牵制与权力协商效果不佳、学术权力弱化、行政权力泛化、党委监督不力的重要原因，需要通过制度安排进一步明确不同的权力分工，让权力边界更加清晰，防止权力越位、权力缺位和权力不到位。

最后，制度因素中权力程序的规范性程度，对学院层面权力制约关系中的学术权力强度和权力牵制程度两个维度存在显著正向作用；同时，权力程序的规范性程度还对权力监督关系中的平行监督效果存在显著正向作用。这表明，制度中权力程序的规范性程度越高，权力效能所发挥的作用就越明显。例如，通过制度安排提升权力程序的规范性程度，会对加强学院治理中的权力制约、加强学院治理中党委权力和学术权力的作用发挥重要的正向影响，有利于提升学院治理的秩序化和有效性。

四、对策建议

（一）强化学院治理制度中的权力合法性来源

当前，我国大学院系内部存在学术行政化现象，其原因之一在于大学制度对于学院党委、行政及学术三种权力来源的合法性赋予不合理。尽管大学组织内部的行政权力在公共责任、科层制、政治合法和资源依赖四个方面建立了自身的合法性基础［12］，但是由于制度对于学术权力来源的合法性程度赋予不足，使得行政权力逾越自身合法性限度的可能性大幅增加。就学院发展角度而言，无论是学术权力还是行政权力，其权力来源的合法性基础都是建立在学院内部事务管理与组织发展的内在需要基础上。所以，两者合法性诉求在本质上并不存在相互排斥或彼此压制的关系［13］。但是由于其对资源的依赖性，使得两者在学院资源配置中引发权力冲突。尽管冲突的产生是不可消除的，但合理的制度安排能促使两者在学院资源配置中协调共生。

同时，实证结果也证明，制度因素在学院治理中具有至关重要的作用。而学院治理制度是大学制度体系中的组成部分，其基本价值、原则和框架与我国高等教育治理体系和中国特色的现代大学制度相一致。因此，进一步推进我国现代大学制度建设，通过完善学院党政联席会议制度、学术委员会制度、学位评定委员会制度等措施，提升学院治理中学术权力和党委权力来源的合法性程度，从而促使其在资源博弈中占有更多优势。

（二）促进学院治理中权力的功能和权责制度化

调查结果表明，由于缺少制度上对于权力行使边界的清晰划分，使得学院内部日常事务管理过程中学术权力、行政权力和党委权力三者权责不清，行政权力和党委权力在事务决策中的僭越现象频频发生。因此，在学院治理中需要充分发挥制度因素对于权力制约和监督关系的积极作用。在《高等教育法》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《高等学校学术委员会规程》等法律制度的原则框架下，进一步明确党委权力、行政权力及学术权力三者在大学和院系治理两层面的性质、地位和功能，注重提升学术权力在学院治理中的地位，并加强党委的领导和监督作用。同时，在学院治理制度中还应明晰三种权力在学院各类重要事项管理和决策中参与和权力行使的范围，促进学院治理中权力分工和权责划分的制度化，从而有效规约权力行为主体的权力行使范围，确保权事一致、权能一致、权责一致，避免权力越位、权力错位、权力缺位。

（三）提升学院治理制度中权力程序的规范性

权力程序的缺失或不健全，必然导致权力行使的随意性和权力运行过程的无序状态［14］。尽管调查结果表明，多数高校的大学制度对于学院学术、人事和财务等不同事务决策的基本参与要求有所规定，但是对于决策中的具体操作流程及方式并未作出相应规定。这就使得学院日常事务决策中仍存在学术权力受制于行政权力和党委权力，同时学院内部民主监督效果也相对较差。因此，进一步健全完善学院重大事项的决策程序和规则，提升学院治理中权力运行程序的规范性，特别是重大事项决策的权力主体参与、权力行使方式、运行流程和议事规则，以及权力作用结果的评估与问责等环节的制度规范性，是改善当前学院治理现状的重要途径。