*来源：江苏高教（ID：jiangsugaojiao），作者：李鹏

1、中国职业教育管理是一种典型的组织嵌入和制度嵌入模式，职业教育管理镶嵌在国家宏观治理的体系之中。职业教育管理不仅仅嵌入在国家治理体系之中，也嵌入在整个社会网络之中。职业教育管理是一种“双重嵌入”，从内到外的“双重嵌入”决定了职业教育管理制度变迁的范式是从外到内的嵌入式演化。  

2、职业教育管理的制度困境有：职业教育管理组织架构条块分割而又重复交叉，职业教育管理主体参与不够民主进而缺席严重，职业教育管理权责匹配不够平衡而且缺少监督，职业教育管理运行机制陈旧刻板不能与时俱进，职业教育管理技术工具相对落后，运行效率偏低。

3、新时代的职业教育管理深化改革需要面向新时代的新制度，做好新的战略选择：依法治教，完善职业教育管理的政策法规；协同合作，整合职业教育管理的组织架构；合理放权，平衡职业教育管理的权责关系；深度转型，优化职业教育管理的运行机制；督导评估，强化职业院校管理的奖惩问责

我国职业教育经过一百余年的发展，初步形成了具有中国特色的现代职业教育体系。如今，我国职业教育在专业建设、人才培养、课程开发、产教融合等方面都取得了显著的成绩［1］。但由于公益性、普通性、生产性、行业性等特性，职业教育管理反而陷入了“四难”的尴尬境地［2］。事实上，“职业教育管理制度是国家领导职业教育的基本方式，不仅在宏观上决定了职业教育发展的速度、规模和质量，而且在一定程度上影响并决定着办学、投资、招生体制以及学校内部管理制度”［3］。因此，因时制宜变革职业教育管理制度刻不容缓。但职业教育管理嵌入在复杂的制度环境之中，职业教育管理的变革不能“头痛医头，脚痛医脚”，而是需要充分考虑中国职业教育所嵌入的制度环境。因此，本研究运用嵌入式理论与制度变迁理论，从历史经验、现实问题的反思中探寻新时代职业教育管理制度的变革方向与路径。

一、嵌入中的演化：职业教育管理制度变迁的分析框架

嵌入（embeddedness）就是A卡入B的关系，两个或两个以上系统之间卡进与被卡进的关系就是嵌入。波兰尼（Polanyi,K．）指出，“人类经济行为嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中”［4］。在实践中，大多数人类行动几乎都嵌入在个人关系之中［5］。事物间的嵌入关系有结构性嵌入、认知性嵌入、文化性嵌入与政治性嵌入等多种模式［6］，但组织嵌入、制度嵌入和利益嵌入是嵌入关系的主轴［7］。

职业教育管理存在着“双重嵌入”：一方面，职业教育管理通过科层制的组织嵌入和制度嵌入存在于国家治理的制度体系中；另一方面，职业教育管理制度又通过制度嵌入和利益嵌入存在社会网络结构之中。但是制度设计若不能成功地嵌入到社会结构中就会遭遇强烈的“排异反应”［8］。因此，中国职业教育管理制度在“双重嵌入”中不断适应社会变化，进而实现了管理制度的演化。

01、第一重嵌入：国家治理体系中的职业教育管理

中国职业教育管理是中央和地方分级管理的制度体系，以国家政府部门的行政隶属关系为主线，以科层制为组织架构。因此，中国职业教育管理是一种典型的组织嵌入和制度嵌入模式，职业教育管理镶嵌在国家宏观治理的体系之中。

在国家治理的框架体系中，职业教育管理可分为宏观的行政管理和微观的学校管理。其中，职业教育行政管理的主体既包括国家层次的教育行政，也包括地方层次的教育行政。常规的行政管理工作有：实施职业教育法令、规章；编制职业教育发展计划、改革规划；审核并监管职业教育经费；任用职业教育行政人员；视导和检查所属单位的工作；协调职业教育与其他部门或和社会其他方面的关系。职业教育学校管理主要是指职业院校自身的内部管理，常见的管理活动有：学校事业规划管理、学校组织管理、规章制度与文化建设、专业建设、思想政治教育管理、教学工作管理、教师与学生管理、产教融合与校企合作管理、财务与资产管理、体育卫生后勤工作管理等。无论是职业教育的行政管理还是学校管理，各种管理活动都在国家党政方针的领导下开展实施，嵌入在国家治理的框架体系之内。

02、第二重嵌入：社会网络结构中的职业教育管理

职业教育管理不仅仅嵌入在国家治理体系之中，也嵌入在整个社会网络之中。随着信息技术的发展、经济与交易方式的转变，人与人、人与物的关系已经发生了根本性的变革，“小世界、无标度、择优连接、鲁棒性、脆弱性和社团结构等复杂性已经成为了现代社会的重要特征”［9］。在网络结构的社会关系中，每个行动者（人或组织）与其他行动者的关系都会对行动者产生积极或消极的影响［10］。个体和组织通过社会关系确定他们在社会结构中的地位、身份与归属，进而形成个体与组织的社会文化符号及其资源获取能力、资源占有数量。

职业教育管理具有“双重性”，比一般教育管理更具“社会性”，也比普通公共管理更具“教育性”。因为职业教育的根本使命在于多数量、高质量、高效率地完成高技术人才、技术工人、现代农民及其他劳动者的培养任务。职业教育又是一种跨界的教育，产业、行业、企业等很多教育系统之外的要素也属于职业教育管理的范畴。所以，职业教育连接了教育市场、劳动力市场，嵌入在“技术结构—产业结构—职业结构—就业结构—教育结构”的关系链中。因而，职业教育管理也嵌入在复杂的社会网络结构之中。

03、渐进式演化：从外到内的职业教育管理制度变迁

职业教育管理是一种“双重嵌入”，从内到外的“双重嵌入”决定了职业教育管理制度变迁的范式是从外到内的嵌入式演化。

在一开始，社会只有零星的职业教育管理实践，但无职业教育管理范式或制度，因为职业教育管理尚未被社会所建构。正如格兰诺维特所言，“制度不可能先于人类或者社会组织而存在，也不可能是人类或者社会组织慢慢发现的，而是通过‘社会建构’的方式形成”［11］。随着时代的发展，职业教育管理制度被社会建构成型，从内到外的“双重嵌入”形塑了职业教育管理的结构。但由于外部制度环境的变化，经济社会的转型会给制度改革与发展提出新要求，新政策的出台会给制度改革提出新的方向，人类和社会组织也会因外在变化而期待新的制度体系，制度本身也会寻求新的变化以适应社会网络结构之变化。

所以，在所嵌入的制度环境发生变化之后，职业教育管理会在各种力量的推动下不断变化。但是，制度的变革并不是一蹴而就的，而是从外到内的渐进式演化。因为任何制度的变迁都存在着路径依赖［12］，改革的问题还会涉及意识形态和集体认同。所以，职业教育管理的制度变迁也是一个渐进的变革过程，在“双重嵌入”中逐渐变迁，最终实现了嵌入性变革。

二、职业教育管理的制度变迁：历史性转型分析

中国职业教育在国家社会制度环境的变化中不断变革发展。从1866年开始至今，中国职业教育管理经历了三次重大转型。第一次是1949年前后，随着中华人民共和国的建立，职业教育管理在从半殖民半封建主义转向社会主义的过程中实现了大转型。第二次是1978年左右，随着改革开放的实施，职业教育管理在从计划经济体制转向社会主义市场经济体制的过程中实现了改革转向。第三次是新世纪之交，随着经济社会的发展转型，职业教育管理在从传统职教体系转向现代职教体系的过程中实现了深度变革。第四次是从“层次”到“类型”的职业教育治理结构的转型。

01、中华人民共和国成立前后的职业教育管理：从半殖民半封建主义转向社会主义

在半殖民半封建的清末民初，我国职业教育从萌芽到初步发展，职业教育管理制度刚刚建构成型，在政局变动和战火纷飞的年代中为中国职业教育发展保驾护航。中华人民共和国成立以后，社会主义制度确立起来，中央领导体制和计划经济体制是国家社会的重要制度安排。在这种制度环境中，职业教育采取“由中央教育部门、劳动部门间接管理”的办法。不过，中华人民共和国成立后的职业教育管理还是得到了重大的发展：一是建立了中等职业技术教育的管理组织机构；二是建构了“教育部门直接管理、劳动部门间接管理”的管理制度框架。

02、改革开放与职业教育管理：从计划经济转向社会主义市场经济

从计划经济体制到社会主义市场经济体制，中国职业教育管理制度的变迁完成了三个重大转变：一是初步完成了职业教育体制改革，在调整中等教育结构中确立了“大力发展职业技术教育”的战略地位；二是首次提出了职业教育是区别普通教育的一种教育类型，也扩展了职业教育多元化的发展路径，在中职教育和技工教育之外，尝试举办高职教育；三是奠定了职业教育管理依法治教的基础，《中华人民共和国职业教育法》的出台为职业教育管理提供了法律依据。

03、世纪之交的职业教育管理：从传统职教体系转向现代职教体系

21世纪以来，职业教育管理的职权划分更加明晰，形成了纵横交错、全方位管理职教的布局。所以，我国职业教育管理从传统职业教育体系过渡到现代职业教育体系建设时期，完成了五大使命：“一是适应发展需求；二是产教深度融合；三是中职高职衔接；四是普职相互沟通；五是体现终身教育理念。”［13］

新时代职业教育管理转型：从“层次”到“类型”的现代化治理。新时代，随着《国家职业教育改革实施方案》的出台，职业教育的制度框架、国家标准、育人机制、办学格局都得以改革升级，职业教育从国民教育体系中的“一个层次”转变为“一种类型”。在职业教育的管理上，从传统管理开始迈向现代化治理。具体来说，职业教育身份地位从“层次”到“类型”，伙伴关系从“跨界”到“融合”，社会功能从“教化”到“服务”，价值尺度从“借鉴”到“创生”，发展路径从“标准化”到“现代化”。

三、职业教育管理的制度困境：现实性问题反思

01、职业教育管理组织架构条块分割而又重复交叉

中国职业教育管理的组织架构从顶层设计到地方组织都存在条块分割而又重复交叉的问题。在横向上，各级政府管理不同层次的学校，同级政府各办自己的职教。各类职业学校分属不同的部门，与企业、培训存在隔离。时至今日，职教序列和技工序列依旧分属不同的管理体系，职前教育与职后培训被人为分割。因此，职业教育管理政出多门、各自为政、相互推诿，真空地带多、协调门槛高、管理成本大。在纵向上，地方政府与机构又分属于不同上级主管单位。

横向与纵向组织架构相互交织形成中国社会组织机构系统特有的“条”“块”现象，各类管理组织机构之间低水平重复、边界模糊不清，效率不高还偶有冲突，甚至于互相掣肘，恶性竞争。事实上，中国经济社会已经建成了更加复杂、多元的社会网络结构，条块分割而又重复交叉的职业教育管理组织架构已经不能满足新时代职业教育改革与发展的需要。

02、职业教育管理主体参与不够民主进而缺席严重

职业教育是多元主体参与的教育类型，但是，中国职业教育的管理深受行政意志的干扰，长官意识浓厚，主体参与不够民主进而缺席严重。行业、企业等多元主体参与职业教育管理的过程不够民主，既没有公平的参与身份，又缺少必要的制度保障，多元共治的信任关系、利益驱动等环境不够成熟。所以，职业教育管理的多元参与经常被政府的一元参与和大包大揽所替代，管理主体的参与严重缺席，管理主体结构单一。在政府唱主角之外，职业院校往往会有被动式的参与，其他主体的参与多是行政指令式参与、人情关系式参与和随意投机式参与。如今，“行业、企业参与少，市场介入不够已经成为我国职业教育管理重大现实问题”［14］。这种封闭的管理制度显然不能适应新时代多元主体民主、平等参与职业教育管理的时代诉求。因此，扩宽民主参与的渠道，保障多元主体的平等参与权利是新时代职业教育管理改革的重要方向之一。

03、职业教育管理权责匹配不够平衡而且缺少监督

我国教育体制是办学与管理合二为一的模式［15］，所以，教育管理的权责匹配不够平衡，而且往往还缺乏监督。职业教育管理也面临着权责匹配不够平衡而又缺乏监督的问题。

一方面，职业教育管理的权限分配不合理，特别是上下级政府的权责分配不对称，权力过于集中在上级，责任过度下放到基层。在我国的教育管理体制中，职业教育管理的地方化归属没有落到实处，教育部的职责与权限与地方政府、职业院校的管理权责相互交织。“各部门对下级分权放权不够，对职业学校统得过多、管得过死，职业院校缺乏自主权，学校发展缺乏个性与活力。”［16］

另一方面，政府既是职业教育的举办者，又是职业教育管理者，权力的行使与监督并未分离。在委托代理的职业教育管理模式中，基层单位、职业院校基本上只有履行职责的义务，而不能监督或享有管理的权力。

04、职业教育管理运行机制陈旧刻板不能与时俱进

多元化的职业教育需要采用多样化的职业教育管理方式和机制，但是当今职业教育管理以国家主导型为主，地方政府的管理和职业院校的管理机制陈旧刻板，也缺乏与时俱进的更新。如今，科层制依旧是中国职业教育管理运行机制的核心框架，科层内管理队伍的专业化程度依旧不高，权力分配依旧来自中央或地方政府的统一授权。陈旧的信息传递机制依旧层层过滤、层层加码，大量公权力触及不到职业教育真正需要的角落，在某些领域出现了“政府失灵”的现象。评价参考机制依旧是唯指标、唯成绩，关注短期的、单个的目标实现，忽视了长远的教育理想和追求。在条块分割的职业教育管理组织架构中，常用的管理激励机制、利益平衡机制、信息交互机制、协同机制等也没有与时俱进地更新调整，与现代职业教育管理的现实诉求不相匹配。因此，革新职业教育管理机制已经是新时代刻不容缓的重要任务。

05、职业教育管理技术工具相对落后，运行效率偏低

技术手段和管理工具是现代职业教育管理效率的重要保障，但是，中国职业教育管理的路径依赖比较严重，不仅体制机制缺乏与时俱进的更新，与管理相关的技术工具也相对落后，运行效率低下。

一方面，在新时代的职业教育管理中，常用的经济、法律、行政等传统管理方法与工具在职业教育领域中出现了“不管用、不顶用、不会用和不够用”的尴尬局面。另一方面，在“互联网+”与大数据的时代，职业教育管理的信息技术手段还停留在传统管理模式之中，特别是职业教育管理中的信息收集、检测、评估的技术已经不能全面、及时反馈和分析数据信息，各级政府、职业院校、行业企业等利益相关者的信息鸿沟日益加大，严重妨碍了职业教育管理工作的计划、组织、协调与控制，不仅不能提高中国职业教育管理的绩效，还会造成多种多样的资源浪费。因此，管理工具的变革与优化也是新时代中国职业教育管理变革的重要任务。

四、职业教育管理的深化改革：新制度与新选择

职业教育管理根植于国家经济社会发展的基本国情，服务于职业教育改革与发展。新时代中国经济发展模式发生转变，社会主要矛盾已经变化，“职教20条”“双高计划”“扩招100万”以及“技能提升行动”等新的政策为职业教育管理提供了新目标、新方向与新要求。因此，新时代的职业教育管理深化改革需要面向新时代的新制度，做好新的战略选择。

01、依法治教，完善职业教育管理的政策法规

依法治教是深化职业教育管理改革的基本原则。新时代，职业教育管理的改革首先要从法律法规上予以规范和保障。

一是在高位法层面，在现行职业教育法的修订中，进一步明确中国职业教育的类型地位与管理体制，确定相关主体的权力和责任［17］。根据当前职业教育管理的现实问题，适当增加体现时代需求的条款，如保障职业院校的自主管理权，行业、企业的职业教育管理参与权等。

二是在其他相关法律条文中，如《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国公司法》等法律法规中，适当增加关于职业教育管理中产教融合、校企合作的规定，不断完善职业教育管理的法律参照体系。地方法的层面，因地制宜地出台更加细致的职业教育管理规定，明确地方政府的职业教育管理职责与权力，扩大地方职业院校的办学自主权，在操作层面保障职业教育管理的变革与实施。

三是在院校层面，完善和修订职业院校章程，建立先进的院校内部治理结构，从院校行政管理、教学管理、财务管理、人力资源管理、后勤管理等各方面进行规范和与时俱进的调整。

02、协同合作，整合职业教育管理的组织架构

新时代职业教育管理组织架构变革务必要废除“多头领导”，消除“条块分割”，实现协同合作。一方面，在顶层设计上，积极贯彻十九大精神，“完善职业教育和培训体系”，整合学校职业教育与培训职业教育两个系统，改善教育部与人社部“职前职后各管一段”的做法，推行“单轨培养、分工协作”的管理制度，统筹管理技术技能人才培养。另一方面，在组织关系上，理顺各层级管理机构的职责，统筹各部门分工合作。政府发挥宏观调控职能，通过经济手段、法律手段、政策法规实施资源配置与管理调控，统筹中职、高职、技工学校、应用型技术本科与各种各类培训职业教育一体化发展。教育部门统筹各类职业教育的规划和发展，协调各部门的职教工作。行业、企业配合教育部门制定人才培养规划，参与本行业职教的评估和督导，促进职业教育与产业部门的产教结合。劳动人事部门会同各行业部门负责管理各类职业培训，制定行业岗位标准、岗位规范，组织实施技能考核、考试及发证［18］。其他部门配合教育部门做好相关管理工作。

03、合理放权，平衡职业教育管理的权责关系

在组织架构变革的基础上，新时代职业教育管理还需要根据管理工作的分工和需要进行平衡的权责匹配。

在宏观层面，做好职业教育财权、事权的分配设计，在国家统一领导的基础上，强化省级统筹，落实地方责任，同时也给地方政府在人事、资金、土地、信息等方面予以匹配对应的权力，确保事权与财权、权力与义务的一致。

在中观层面，努力扩大学校办学自主权，积极改革职业学校内部管理体制。一是变革职业院校的领导机制，在党委发挥政治核心和组织保障作用的前提下，实行校董事会授权下的校长负责制和教师聘任制。二是深化职业院校内部的二级管理组织的权责变革，用更加多元、更加自由的管理机制激励和引领职业院校的内部管理。三是改革教育教学管理模式，把课程、教学和评价的权力还给教师。学校和教师根据市场需求调整专业的设置和招生计划，深化课程改革与教学质量评估，确保教育质量标准化中有特色。

在微观层面，匹配行业、企业等主体参与的权力与义务，调动多元主体参与职业教育管理的积极性。

04、深度转型，优化职业教育管理的运行机制

从中国职业教育管理体制机制的问题来看，最重要的改革是完成从传统科层制固化模式到协同治理权变模式的转型。一是职业教育管理的参与机制上，从行政管理转向协同治理，建立多元耦合的管理机制［19］，除了政府和职业院校之外，行业、企业以及其他利益相关者都能民主、自由地参与职业教育管理。二是在职业教育管理的用人机制上，进一步提高职业教育管理专业化的水平，按照管理需要、岗位需要的原则选拔和任用相应的专业化管理人员。三是职业教育管理的动力机制和利益分配机制上，根据市场经济法则，效率优先，兼顾公平，提高职业教育管理主体的积极性，确保管理参与工作的实际收益。四是在沟通机制与监督机制上进一步信息化，充分利用互联网技术和大数据技术，变革职业教育管理的传统沟通与监督模式，实施信息化、协同化与智能化的管理沟通，促进职业教育管理高效率协同。五是在职业教育管理的保障机制上，优化人力资源、物力资源和财力资源的投入，提高资源使用效率。

05、督导评估，强化职业院校管理的奖惩问责

职业教育管理是权力运行、职责履行的过程，因此，必要的监督评估、奖惩问责是职业教育管理变革的重要内容。新时代职业教育管理的督导评估需要做好以下三个方面的变革：

一是树立科学的管理绩效尺度，坚决反对“五唯”式的评价标准。职业教育管理的督导评估不能“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”，要实施系统化、过程化的全面质量管理，既要看职业教育管理工作的结果与绩效，更要看相关管理工作的投入、过程、进步与发展，用科学合理的评价取向引领管理工作的可持续变革。

二是所有的督导评估要公平、公开、公正，利用信息技术手段，讲究评估伦理，对各级各类职业教育管理的过程、结果与影响进行督导评估，根据评估结果给予反馈和改进建议。

三是严格实施职业教育管理的问责与奖惩，因为有效的督导评估离不开必要的问责和奖惩［20］，通过合理的问责、奖惩引导职业教育管理工作始终沿着正确、高效的方向进行。

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李鹏，华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士后、助理研究员

本文转载自微信公众号“江苏高教”，作者李鹏，原载《江苏高教》2021年第1期110-115。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。