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董圣足:民办教育行业的“硬约束和软开口”

作者:余甜 发布时间:

董圣足:民办教育行业的“硬约束和软开口”

作者:余甜 发布时间:

摘要:民办义务教育呈“去国际化、去公参化、去资本化”趋势。

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图片来源:pexels

在行业持续不断的讨论与热议中,5 月 14 日,万众瞩目的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》正式稿(以下简称「民促法新条例」)通过中国政府网公布,且将于 2021 年 9 月 1 日起施行。

此轮民促法条例的修订工作可追溯到 2016 年底,当时民促法一经修订,教育部就会同国务院法制办启动了《条例》的修订工作。2018 年 4 月 20 日,教育部发布「关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》公开征求意见的公告」。2018 年 7 月,在广泛征求意见基础上,教育部向国务院报送了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》。

在收到教育部报送的条例修订草案(送审稿)后,司法部先后两次书面征求有关方面意见,并于 2018 年 8 月 10 日向社会公开征求意见。与此同时,赴相关地区进行调研,协调部门意见。之后,司法部会同教育部反复研究、修改,形成了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)》。

2019 年 1 月 3 日,《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)》经过国务院常务会议审议并获原则通过,但迟迟未予发布。而后对标对表中央相关文件要求,又经 2 年多的反复修改、打磨,才于新近得以正式落锤。

民促法新条例的出台是否意味着民办教育行业进入了崭新的阶段?多鲸专访了上海市教科院民办教育研究所所长董圣足研究员,一探究竟。

新条例出台背后:新老矛盾交织下的衔接与平衡

民促法新条例本身在 2018 年底、2019 年初就计划要出台。”董圣足对多鲸表示,“但是由于这期间经历了一些制度变迁和环境变化,原来条例修订案中的一些涉及支持和规范民办教育发展特别是针对民办义务教育规范的内容,还需要结合最新形势不断地加以调整和充实,所以修订进程受到了影响。”

2018 年前后是校外民办培训学校最为“动荡”的时期,一系列政策的出台成为了左右行业的风向标年初,教育部联合四部委印发了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》。8 月,国务院办公厅又再次发布了更为细致具体、力度更强的《规范校外培训机构发展的意见》,其中对培训机构一次性不得收取超过 3 个月的费用、办学资质、办学许可证进行强制要求,对教师资格证、培训时间合理性、不得超前超纲、消防安全、校舍楼层、生均面积等也都进行了明确的规范。

无独有偶。2018 年 11 月,中共中央、国务院又出台了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,着力遏制民办园的过度逐利行为,这对民办幼教产业的资本化运作无疑带来了巨大影响。该《意见》明确规定,民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市,也不允许股市资本收购营利性幼儿园。「这对已经上市的机构来说,冲击是很大的。我记得当时红黄蓝的股价应声下跌甚至腰斩。」董圣足表示,不能收并购其他非营利性的幼儿园,也不能通过协议控制非营利性幼儿园,意味着教育上市公司在中国大陆没有了扩张的余地,规模发展受到很大限制。这是对以幼教为主要板块的上市机构增长空间的一项硬性约束。

而在 2019 年 6 月,中共中央、国务院再次印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》。这是党中央、国务院出台的第一个聚焦深化教育教学改革、全面提高义务教育质量的纲领性文件。其中有几项条款对民办教育行业造成了深远影响:一是义务教育学校不得引进境外课程、使用境外教材;二是民办义务教育学校招生纳入审批的统一管理,与公办学校同步招生;三是对于报名人数超过核定招生规模的,要实施电脑摇号。

对于同期招生及电脑摇号问题,董圣足认为应该客观理性看待。“民办义务教育招生自主权不是被剥夺了,而是和外商外资企业一样回归常态,与公办保持平等的国民待遇。”董圣足补充道,但北上广深一些优质学校过去都是打国际牌,利用国际概念作为自己招生的特色,现在不能引入国际课程和使用境外教材,对这类学校影响会非常大。另一头,以前很多地方民办校可以优先于公办校招生,现在统招之后,的确也使得一部分优质民办校的生源构成发生了结构性的变化。

“以上几个国家层面的重要文件,都是在市场情况不断变化后,中央着眼于促进教育行业健康发展的大局考虑之下出台的。所以,本次民促法新条例的修订,一方面,是因为作为条例的上位法 —— 民促法自 2013 年以来已经三次修订,条例必须作出同步调整和适应性修改。另一方面,则是要把国家层面一系列针对或涉及民办教育的规范性或政策性文件的精神吸收并内化到行政法规中来。”

新老问题如何衔接和平衡,是条例修订中的最大难点。总的看,本次条例修订较好把握住了一个度字。“董圣足表示,”从长远看,支持和规范民办教育发展的主旋律没有变化,仍是实行‘积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理’十六字方针,但是近期监管层针对民办教育的关键词主要是规范。”

新条例有“五大强化”,民办教育需要在更多规范约束下发展

本次条例修订新增的规定很多,大约要占到全部条款的三分之一。董圣足认为,这些新增的规定以及其他相比原条例作了实质性修订的条款,概括起来,有五个“强化”。

第一个“强化”,是坚持党的全面领导根本要求,突出了党在民办学校办学治校中的政治核心作用。“民办教育要保证社会主义的办学方向,保障教育公益属性,落实立德树人根本任务,就必须要加强党的领导和党的建设。”董圣足表示。根据相关规定,党组织负责人必须进入决策机构,党组织成员要进入监督机构,同时党组织成员与学校行政管理团队要实行双向进入、交叉任职。党组织要参与学校重大决策:一方面,涉及民办学校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项,在进入决策机构审议前,要征得党组织同意;另一方面,涉及党的建设、思想政治工作和德育工作的事项,由党组织研究决定。

第二个“强化”,坚持民办教育公益性基本原则,突出强调了民办学校举办者(办学者)的社会责任。新条例强调民办学校应当坚持教育公益性,落实立德树人根本任务。举办民办学校应当按时、足额履行出资义务,民办学校存续期间,举办者不得抽逃出资,不得挪用办学经费;所募集资金应当主要用于办学,不得擅自改变用途,并按规定履行信息披露义务。民办学校及其举办者不得以赞助费等名目向学生、学生家长收取或者变相收取与入学关联的费用。实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易,其他民办学校与利益关联方进行交易的,不得损害国家利益、学校利益和师生权益。

第三个“强化”,重在建立公平、有序、合理的市场环境,《条例》进一步完善了民办学校的设立制度。新条例对各类办学主体举办或参与举办民办学校开出了「负面清单」,董圣足将其概括为「四不准」,也即:(1)不准实施义务教育的公办学校转设或新设民办学校;(2)不准地方政府利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校;(3)不准除了职业院校外的其他公办学校,举办或者参与举办营利性民办学校;(4)不准在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织,举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校。此外,新条例在积极鼓励举办职业教育的同时,明确对设立利用互联网技术实施在线教育活动的民办学校实施办学许可制度。

第四个“强化”,出于更好维护良好教育生态和办学秩序需要,新条例进一步加强了民办学校的内外部治理。新条例完善了民办学校招生规则,明确对利用互联网技术的在线办学行为实施行政许可,进一步健全了民办学校收费管理机制,全面加强民办学校资产财务及关联交易的监管,严禁任何社会组织和个人通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校,加强了举办者变更行为及对外方为实际控制人的社会组织办学的监管。此外,新条例还强化了民办学校法人治理机制,充实了学校章程要件,并对监督机构的设立及运行提出了具体要求,明确要向民办义务教育决策机构派驻审批机关代表。

第五个“强化”,对标对表中央精神、落深落实上位规定,新条例进一步细化了政府扶持民办教育发展的政策措施。在董圣足看来,新条例在全面加强民办学校设立及运行管理规制的同时,也就如何支持民办学校尤其是非营利民办学校发展作了许多新的制度安排。譬如,新增规定:县级以上地方人民政府可以按照同级同类公办学校生均经费标准等相关经费标准对非营利性民办学校给予适当补助,鼓励具备条件的地方利用社会力量设立民办教育发展基金会或者专项基金,用于支持民办教育发展;同时允许地方政府可以对学前教育和义务教育民办学校采取购买服务方式,按生均教育经费标准,拨付相应经费;鼓励支持保险机构设立保险产品,建立行业互助保险机制,提供风险保障;鼓励金融机构开发金融产品向民办学校提供各种贷款,允许民办学校以未来经营收入、知识产权进行融资,等等。

民办义务教育呈“去国际化、去公参化、去资本化”趋势

2019 年 2 月,中办、国办印发《加快推进教育现代化实施方案(2018 - 2022 年)》,明确提出要“合理控制民办义务教育阶段办学规模”。2020 年 9 月 1 日,中央深改委第十五次会议审议通过《关于规范民办义务教育发展的实施意见》,强调指出:要强化民办义务教育规范管理,营造良好教育生态…… 坚持国家举办义务教育,确保义务教育公益属性,办好办强公办义务教育。《教育部 2021 年工作要点》提出,要印发规范民办义务教育有关文件,深入开展民办义务教育规范整治专项工作。

在董圣足分析看来,上述这些强化民办义务教育监管的政策性举措,加上新条例对设立民办义务教育的诸多限制性规定,所释放的信号是很强烈的,那就是要严格规范民办义务教育发展,合理调控民办教育办学规模。之所以要这样做,原因有三:一是维护教育公益属性需要;二是捍卫正常教育生态需要;三是保障基本公共服务需要。

董圣足认为,未来一个时期,宏观层面对民办义务教育的调控目标,或可归纳为“三去、一降、一补”。“三去”是指义务教育阶段要“去国际化、去公参化、去资本化”。也即,不允许引进国际课程,使用境外教材;全面清理规范公共资源参与举办的民办学校;在不允许民办义务教育阶段学校与关联方发生交易的同时,禁止任何社会组织和个人通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校。“一降”是指要较大幅度降低民办义务教育阶段在校生的占比,确保义务教育以国家(政府)办学为绝对主体、民办为有益补充;“一补”就是要加强民办义务教育学校的收费监管,提补民办义务教育的公益性、普惠性。

就如何合理调控民办义务教育办学规模问题,董圣足结合相关课题研究,从“做大分母、做小分子”角度提出了六条政策建议:

第一,在「十四五」教育规划中明确暂缓审批新设义务教育阶段的民办学校;

第二,把部分义务阶段民办学校学位全额纳入政府购买服务范畴;

第三,将部分以公共资源为主体举办的民办中小学转变为公办学校;

第四,在义务教育领域有条件探索政府与社会力量合作(PPP)办学模式;

第五,推动部分以招收随迁子女为主的义务教育阶段民办学校适时「关停并转」;

第六,引导部分在建(筹办)的义务教育阶段民办学校转办高中教育、职业教育或普惠性幼儿园。

董圣足还认为,在规范民办义务教育发展问题上,一定要实事求是、因地制宜,适当延展调控过渡期,且在占比上不做「一刀切」。对于义务教育阶段选择转型发展的举办者,相关部门应尽快建立起相应的退出通道及利益补偿机制。对于民办义务教育在校生占比高而财政能力相对弱的区域,中央财政应加强转移支付力度。

董圣足最后强调指出,在新形势下,国家层面为营造良好教育生态、治理资本过度介入义务教育领域导致教育公益性缺失等问题,出台针对民办义务教育发展规模的调控措施,是非常必要也是十分及时的。落实中央决策部署,各地都要就本区域民办义务教育的办学规模调控事宜进行严密组织和妥善安排,在深入调研和科学论证的基础上,实事求是、因地制宜提出切实可行的实施路径及操作方案,既不能敷衍了事,更不能草率行事。各地对调控过程中可能会出现的问题、矛盾、困难与挑战,务必要有足够认识和前瞻研判,提前就相关风险点进行排摸、梳理,并分类制定能够有效管控的相应预案,把调控可能会产生的各种风险降到最低程度,以确保调控目标能够按期顺利实现。

本文转载自微信公众号“多鲸”(ID:DJEDUINNO),作者余甜。文章为作者独立观点,不代表芥末堆立场,转载请联系原作者。

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