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疫情背景下普惠性幼儿园的现实困境及其化解

作者:刘颖 张斌 虞永平 发布时间:

疫情背景下普惠性幼儿园的现实困境及其化解

作者:刘颖 张斌 虞永平 发布时间:

摘要:基于全国4352所普惠性幼儿园的实证调查。

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图源:视觉中国

本文来源于《中国教育学刊》2021年第六期,作者简介如下:

刘颖:南京师范大学教育科学学院讲师,博士;

张斌:江苏第二师范学院学前教育学院副教授,博士;

虞永平:南京师范大学教育科学学院教授,学前教育研究所所长,博士生导师

2020年初,一场突如其来的新型冠状病毒疫情给各类幼儿园带来前所未有的挑战。因防控疫情需要,全国各类学校、幼儿园均延期开学。由于幼儿抵御传染病的能力较弱,且多数幼儿在园内集体就餐、午睡,幼儿园的疫情防控压力相对于其他学段更大。在全国范围内,幼儿园开园复学的时间更晚。由于长时期不能开园导致无保教费收入,2020年两会期间,“帮助民办幼儿园纾困”成为代表们热议的话题,也被写入当年的政府工作报告。同时,除民办园以外,一部分自收自支的公办园和严重依赖保教费收入维持运转的公办性质幼儿园也出现困难。

普惠公益是我国学前教育发展的重要原则,为考察普惠性幼儿园在疫情下的真实困境,理解疫情困境对普惠园的持续影响,并提出基于研究的建议,以有效应对疫情困境的持续影响、当下和未来可能再次出现类似困境,2020年5月,我们利用问卷星系统对全国范围内的普惠性幼儿园进行了网络问卷调查。调查共收到各类普惠性幼儿园作答问卷5509份,其中有效问卷4352份。有效问卷来自全国26个省份的幼儿园,其中教育部门办园为1485所,占比34.1%;公办性质幼儿园(如企事业单位办园、其他部门办园、街道办园、村集体园、部队园等)共843所,占比19.4%;普惠性民办幼儿园2024所,占比46.5%。这一比例稍高于目前普惠性民办园在普惠性幼儿园中的占比,可能与普惠性民办园更有意愿反映其困境有关。此外,城区园占38.1%,县镇园占29.9%,乡村园占32%。

一、新冠疫情期间普惠性幼儿园遭遇的困境

问卷围绕普惠园背景信息、疫情下的生均状况、扶持需求及实际获得支持情况设计问题。就疫情下的生均状况而言,主要从总体运行、收支平衡、工资发放、教师稳定四个方面询问普惠园园长对运行情况的认同程度(1分为完全不符合,7分为完全符合)。因正态分布检验发现相关问题的得分均不满足正态分布,因此在进行差异性检验时,均采用了非参数检验。

(一)多数普惠性幼儿园感知到疫情困难

研究发现有87.4%的幼儿园在整体上感受到了一定的困难。同时,各类型的普惠性幼儿园在疫情期间都可能会面临一定的困难,只是不同类型的普惠性幼儿园总体上感知的困难比例存在差异(见表1)。此外,普惠性幼儿园虽遭遇困难但目前面临的困难程度尚未达到完全无法支撑运营的地步。在问及幼儿园是否因疫情原因而考虑永久终止运营时,被调查幼儿园得分的平均值为1.794,基本上处于“比较不符合”的水平。换言之,绝大多数幼儿园并未因疫情原因考虑终止幼儿园运营。这与前期一些网络报告中大量民办园考虑永久停止运营的论断不同。

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表1 普惠性幼儿园是否在疫情期间感知到运营困难的数量和比例

(二)财政支持较少的普惠性幼儿园感知到的困难较大

在以编制投入为主的财政投入模式下,公共财政资源往往更多投入教育部门办园和政府机关办园,其他类型公办性质幼儿园(尤其是集体园)以及民办园所获得的资金支持相对较少。卡方分析发现,三类幼儿园感知到疫情期间存在困难的比例存在显著差异(χ2=455.656,df=2,p<0.001)。结合表1可知,普惠性民办园报告疫情困难的比例相对较高。通过考察幼儿园保教费收入占总收入比例与其在疫情期间是否感知到困难这两个变量的E系数发现,对报告了有效收入占比数据的3879所幼儿园而言,幼儿园经费来源的保教费依赖水平与其是否感知到困难有显著的正相关关系(E2=0.200, F=562.36, df1=2, df2=3876, p<0.05)。

由于“幼儿园是否感知到困难”是二分变量,用来衡量困难程度不够精确,因此,我们进一步考察了不同类别幼儿园在诸如收支平衡、工资发放、教师稳定等具体方面的困难程度。Kruskal-Wallis检验发现,不同类型的幼儿园在运行情况(H=589.646,df=2,p<0.001)、收支平衡(H=580.572,df=2,p<0.001)、工资发放(H=775.567,df=2,p<0.001)、教师流失(H=1148.208,df=2,p<0.001)等方面的困难感知水平均存在显著差异。事后成对比较可知,在总体运行状况、收支平衡、工资发放、教师稳定四个方面,教办园报告的困难显著小于公办性质幼儿园,而普惠性民办园报告困难的水平显著强于教办园和公办性质幼儿园(见表2)。

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表2 不同类型普惠性幼儿园报告具体运营困境的水平

研究进一步考察幼儿园的保教费收入依赖水平及其所报告的具体生存困境的关系。斯皮尔曼相关分析发现,幼儿园保教费收入依赖水平与园所维持正常运行的状况(ρ=-0.150, p<0.001)、正常发放工资的状况(ρ=-0.134,p<0.001)呈现显著的负相关,与严重收支不平衡(ρ=0.152, p<0.001)呈现显著的正相关,与教师流失状况的相关性较低(ρ=0.070, p<0.001)。换言之,普惠性幼儿园保教费依赖程度越高,疫情期间出现收支不平衡、降低教师工资的可能性越大,维持正常运行、正常发放工资的可能性越小。

(三)收支不平衡是普惠性幼儿园面临的最大困难

研究发现,普惠性幼儿园在资金困难、人员流失、教育教学和开学防疫方面都面临着不同程度的困难。总体来看,幼儿园所面临的困难以资金困难为主,其次为开学防疫与人员流失,最后则是教育教学。但不同类别的幼儿园所感知到资金困难(χ2=182.351,df=2,p<0.001)、人员流失(χ2=751.833,df=2,p<0.001)、教育教学(χ2=36.315,df=2,p<0.001)和开学防疫(χ2=50.474,df=2,p<0.001)方面均有显著差异(见表3)。与教办园和公办性质幼儿园有所不同,普惠性民办园报告了更多在资金和人员方面的现实困难,而相对较少关注教育教学和开学防疫方面的困难。

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表3 普惠性幼儿园报告其面临各类困难的比例

进一步分析发现,在选择填写了疫情期间收支数据的846个普惠性幼儿园当中,平均收支缺口为每月7.19万元(SD=19.22),月均支出14.24万(SD=22.40),月均收入为7.04万(SD=23.64)。Kruskal-Wallis检验发现,各类普惠性幼儿园总支出并无显著差异(H=2.143,df=2,p=0.343),而不同类别普惠性幼儿园在疫情期间的收入(H=18.393,df=2,p<0.001)和收支缺口(H=19.152,df=2,p<0.001)存在显著差异。结合各类幼儿园在收支缺口和总收入上的秩平均值,可知疫情期间教办园收入水平显著优于普惠性民办园,而公办性质幼儿园收入水平与普惠性民办园之间没有显著差异,教办园在收支缺口上则明显优于公办性质幼儿园和普惠性幼儿园。

在各项支出中,疫情期间的主要支出为人员经费支出。在报告了疫情期间支出数据的普惠性幼儿园当中,人员经费占总支出比例的平均值为68.35%,中位数为80%;而在疫情之前,这846所幼儿园的人员经费占总支出比例的平均值为56.95%,中位数为60%。由此可知,由于疫情造成的停课停学,使得支出结构进一步向人员支出倾斜,保证教职工在未开园期间的工资收入成为幼儿园最主要的支出项目。与此同时,部分普惠性幼儿园的房租也是疫情期间的重要开支项目,填报了有效支出数据的普惠性民办园疫情期间平均的房租支出占总支出的29.63% ,而教办园无此项支出,公办性质幼儿园相应的平均支出比例为4%。

二、疫情困境带来的普惠园“质量”和“可负担性”的隐忧

如上所述,大多数普惠性幼儿园受到疫情冲击,都面临着不同程度的困境。“质量”(quality)和“可负担性”(affordability)是普惠性幼儿园两项重要的特征,现实困境可能会在相当长一段时间内带来这两方面的隐忧。

(一)“质量”隐忧:教师权益受损,流动率提高

面临收支困境的幼儿园或呼吁公共财政的扶持,或想办法自救,采用开展副业等方式增加收入,而另外一种方式则是削减开支,尤其是削减作为主要办园成本的人员薪资待遇方面的开支。本研究发现,近一半的普惠园(49.1%)疫情期间给教师发放的工资相当于平时的60%以下,16.1%的幼儿园发放的工资相当于平时的20%以下,甚至有部分幼儿园完全停发了教职工的工资。一般而言,在编教师工资由财政保证,疫情期间正常发放;而那些工资待遇未受财政保障的非在编教师,权益最易受损害。

与此同时,教师薪资作为教师离职意向和离职行为的最重要预测指标,直接影响到幼儿园教师队伍的稳定性。本研究也发现,尽管还有43.6%的幼儿园尚未发生幼儿园教师离职的情况,但在疫情发生后的4个月之内,有19.4%的幼儿园教师流动已经达到了15%甚至更高水平。四个月的流动水平已经远远超过了芬兰、新加坡等地教师约4%的年流动率,也超过了美国学前和幼儿保育教师的年流动率15%的上限。而随着园所收支缺口向教职工个人收支缺口的进一步传导,教职工的离职率在后疫情时期还有可能进一步上升。教师薪资待遇和教师队伍稳定性的负面影响则会通过教师这一重要的因素,经由师幼互动的质量、教师的工作态度等对普惠性幼儿园的教育质量产生负面影响。

(二)“可负担性”隐忧:增加收入、减少开支的意向增强

本研究还发现,幼儿园可能在后疫情时期采取减少开支或增加收入的方式来弥补疫情期间的收支缺口。被问及“在多大程度上认同‘幼儿园计划在开学后减少开支、增加收入以平衡收支’”时,4352所普惠性幼儿园在此7分题目上的回答均值为3.98,标准差为0.038,处于“比较认同”的水平。Kruskal-Wallis分析发现,不同类型普惠性幼儿园在此题上的得分存在显著差异(H=6.930,df=2,p=0.031),教办园的倾向最低,其次为公办性质幼儿园,最高为普惠性民办园。减少支出可能会导致支出水平低于有质量的学前教育运行的必要成本,对幼儿园教育质量造成负面影响;增加收入则往往采用提高保教费收费水平或开设兴趣班等途径实现,无疑会加重家长的负担。因此,疫情困难在后疫情时期还可能对普惠园的质量和“可负担性”产生持续影响,而这种影响在普惠性民办园中可能更为突出。

三、造成普惠园疫情困境的原因

普惠性幼儿园面临的疫情困境直接原因在于疫情停学带来的收入锐减以及疫情防控的风险,然而透过收入锐减的现象,我们不难发现困难还源于普惠性学前教育的保障机制尚未健全,在经费来源上对保教费收入依赖性太强,既往的支持政策未能完全到位。同时,普惠幼儿园的疫情扶持需求尚未有效满足。

(一)过度依赖保教费收入维持运转

研究发现有相当一部分普惠性幼儿园尚未获得有力的财政支持,经费来源过分依赖保教费收入。在谈及财政的成本分担时,已有研究较多强调财政投入多投向公办园,而民办园所获得的财政支持很少。本研究发现,填写了有效数据的所有三类普惠性幼儿园财政拨款占比的平均值为14.80%,而保教费收入占比的平均值则为78.68%,其中公办性质幼儿园和普惠性民办幼儿园获得的财政经费占比则更低。部分公办园尤其是部分差额拨款和自收自支的公办性质幼儿园,保教费收入依赖程度高,且收费水平遭到严格限制。此类幼儿园缺少长期稳定的财政性教育经费投入,受到举办单位自身财力状况和对学前教育认识程度的限制,成本的压力往往由幼儿园独自承受,收支严重不平衡。由于收支不平衡问题的积累效应,疫情面前,此类幼儿园运行愈加艰难。问卷中,有的公办性质幼儿园谈及其对疫情困难原因的认识时,明确指出是因为“运行完全依赖收费,政府支持不到位”,部分集体性质的幼儿园“非但自负盈亏,且集体只收取房租,不投入”。

(二)既往的支持政策未能完全到位

从本研究调查的情况来看,仍有一部分地区尚未建立或落实面向所有公办园(包括街道园、国有企事业单位办园等公办性质幼儿园)的生均公用经费标准及对普惠性民办园的补贴政策。在调查的2867所公办性质幼儿园和普惠性民办园当中,仅有34.7%的幼儿园报告政府曾承诺向该园提供支持,而卡方分析发现公办性质幼儿园获得政府支持承诺的概率甚至还显著低于普惠性民办园(χ2=9.914,df=1, p=0.01),公办性质的幼儿园似乎更有可能成为普惠园支持政策中被忽视的群体(见表4)。

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表4 公办性质幼儿园与普惠性民办园在疫情前获得政府支持承诺的情况

在曾获得政府补助承诺的995所公办性质幼儿园和普惠性民办园中,有21.5%的幼儿园称政府承诺的补助已经到位,23.3%的幼儿园称补助部分到位,还有55.2%的幼儿园称疫情前政府承诺的补助完全没有到位。同时,卡方检验也发现,公办性质幼儿园的补助到位情况极其显著地差于普惠性民办园(χ2=20.112,df=2, p<0.001)(见表5)。在被问及造成疫情困难原因时,一些普惠性民办园和公办性质幼儿园直接指出,政府补助不到位是造成疫情困难的重要原因。例如,“收入来源单一(保教费),政府补贴不到位”,“该到位的政府投入人头的幼儿公用经费未到位”,“政府普惠补助2年一分未付”。

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表5 疫情前政府对公办性质幼儿园与普惠性民办园的扶持承诺落实状况

(三)困境扶持需求尚未有效满足

在面对疫情困难时,普惠性幼儿园也表达出了寻求政府支持的诉求。本研究调查发现,在生均经费补贴、抗疫专项补贴、租金减免、社会保险减免、信贷支持、实物捐赠、防疫指导等多个方面都有扶持需求(见表6)。

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表6 普惠性幼儿园的扶持需求及获得支持状况(注:园所需求程度为1~7分,1分为完全不需要,7分为非常需要)

其中,幼儿园对经费补助的需求程度最高,这也与上文分析的“收支不平衡是主要困难”相吻合,除此以外,幼儿园对防疫指导和实物支持的需求度也较高。相较而言,租金支持和信贷支持的需求程度较低,但也超过了理论中值水平。而截至调查时,在4352所幼儿园当中,绝大多数幼儿园获得了政府扶持,但有16.7%的幼儿园没有获得任何支持。而从扶持需求与所获得扶持政策的匹配度来看,防疫指导的支持提供状况最好,其次为社会保险减免和实物捐赠,而需求较高的生均经费补贴和防疫专项补贴则到位情况较差。生均经费一般是在幼儿园正常运行期间拨付给园所,用于维持园所正常运行。疫情期间由于幼儿园未复学,部分地区按常态规定没有拨付生均经费补贴。但考虑到普惠性幼儿园持续稳定发展对实现学前教育公益普惠的重要性,以及疫情期间的特殊状况,地方政府应考虑拨付维持幼儿园基本运转的经费补贴,保障非在编教师的基本工资收入。

四、普惠性幼儿园现实困境的化解对策

从调研结果来看,疫情背景下部分普惠性幼儿园确实遭遇了困境,且疫情带来的负面影响可能会延续一段时间,造成后疫情期间普惠性幼儿园“质量”和“可负担性”的隐忧。此外,尽管目前多数幼儿园已复学,但国内疫情风险仍存在,未来一段时间内,普惠性幼儿园仍存在再度陷入疫情困境的风险。因此,基于普惠性幼儿园的实际困难和扶持需求,以及对其困境来源的分析,本研究提出以下建议,以应对当下及未来可能的困境,促进普惠性学前教育体系健康发展。

(一)分类研判,重点支持确有困难的普惠性幼儿园

确定支持对象,并依据对象分类评估补贴额度,能保证政策效益,防止因无差别广覆盖补贴带来的不公正与低效率。基于“合理性”原则,补助应提供给生存困难的幼儿园;基于“合法性”原则,补助应当重点和优先提供给公共性更强的幼儿园。从这两个原则出发,普惠性幼儿园应该是政府重点和优先扶持的对象。

同时,研究还发现,普惠性幼儿园所报告的困难程度存在差异,财政支持较少、收支缺口越大的普惠性幼儿园感知到的困难程度越大。具体而言,此次疫情中困难突出的幼儿园集中于参照公办幼儿园收费标准收费、财政支持不足的普惠性民办幼儿园、公办性质幼儿园以及自收自支的公办幼儿园。同时,此类幼儿园正是提供普惠性学前教育服务的重要力量。因此,建议各地政府将依据政府定价或政府指导价收费(或严重低于成本收费),提供普惠性学前教育服务,且基本运行成本不足的幼儿园作为支持对象,包括普惠性民办幼儿园、公办性质幼儿园和自收自支的公办幼儿园。

需要指出的是,各地疫情纾困的政策文件和新报道中,往往将扶持和关注对象聚焦于民办园,却忽视了一些同样面临较大困难的公办性质幼儿园和自收自支公办园。事实上,此类幼儿园一方面被严格限制依据公办园收费,另一方面缺少财政支持,“民办和公办政策都靠不上,哪怕不是疫情,生存危机也是随时都在”(某街道园园长)。因此,各地的扶持政策建议将确有困难的公办性质幼儿园作为重点支持对象,在后疫情时期,需要加大对此类幼儿园扶持力度,增强其提供普惠性学前教育服务的能力。

(二)保基本,综合采用多次扶持手段

受到疫情冲击,我国的经济发展面临严峻考验。因此,有限的财政补贴务必要高效地用于事关学前教育事业生存与发展的关键方面。从调研结果来看,普惠性幼儿园在疫情期间面临的主要困难是收支不平衡,而教职工人员工资的支出就是这一阶段园所的主要甚至是全部支出项目。保障幼儿园教职工工资按时发放,保障教职工基本待遇,能够有效降低因工资拖欠造成的教师流失,解决当前及今后出现的质量隐忧。因此,我们建议将保障幼儿园基本运行作为资助支持的重点,尤其关注对幼儿园教师待遇的保障。

此外,研究还发现普惠性幼儿园的扶持需求较为多样,既有基本经费补助需求,也有防疫实物和防疫方法指导需求。因此,研究建议地方政府采用综合性的扶持手段,来帮助普惠性幼儿园顺利渡过难关。一是发放生均经费补贴。为保障幼儿园的顺利运转,可采用“补学位”的方式部分或足额发放本年度普惠性幼儿园的部分生均经费补助,并依据“特事特办”的原则,规定此项经费可以且应主要用于工资待遇等关系幼儿园正常运行的支出项目。二是下发临时专项补助,指划拨专项的一次性补助,用于幼儿园在疫情期间的防疫工作等。三是实物支持和防疫指导:为幼儿园拨发用于防疫的物资,同时统筹做好防疫物资的调配、供应工作,指导和支持幼儿园做好防疫工作。四是社保缴费减免:目前主要面向企业实施的社会保险单位缴纳部分免征的政策也可用于幼儿园,减轻普惠性幼儿园的缴费压力,浙江省等地采取了此类措施。五是房租减免:除教师薪资待遇之外,房租支出是普惠性民办园在疫情期的主要支出,减免房租也是减轻其负担的重要方式。六是提供信贷支持:可鼓励金融机构为在疫情当中面临困难的幼儿园提供利率下浮的贷款,对受到疫情影响还款困难的民办幼儿园给予延期还款的支持。

(三)强化成本核算和质量督查等配套政策

本研究是基于园长的自我报告来考察普惠园的扶持需求,而利益相关方的诉求只能作为政策形成的依据之一。在制定扶持政策时,需要更为科学、准确的依据。防疫期间幼儿园真实的扶持需求由其收入与支出之间的差额构成。我们认为,办园成本核算能较为有效、真实地反映举办、运行幼儿园的资源消耗量,将其作为制定补贴标准的依据,能保证支持工作的严谨、科学与公正,保障资助经费发挥最佳效用。坚持以办园成本核算为补助依据的原则,要求各地在从实际出发、科学核定办园成本的基础上,结合园所实际收入状况,测算保障其基本运行的资助额度。在综合选择和使用各项补助政策时,未经成本核算的一揽子政策容易导致过度补助和有限财政资源的浪费。值得注意的是,对非营利性民办幼儿园进行补助评估时,要在依据成本核算的同时,考虑幼儿园的累积收益结余情况,充分发挥办学结余的办学价值。

同时,如本研究所揭示,普惠性幼儿园在面临危机时,可能存在机会主义的行为,即压缩成本或(变相)提高收费,从而造成后疫情时期的“质量”和“可负担性”隐忧。因此,在确保补助资金到位的情况下,政府还应该加强对普惠性幼儿园的公共资金使用情况和教育质量提出约束规定,展开督导和监管。例如北京市就明确规定普惠性民办幼儿园用于人员经费支出比例占保教费收费收入和财政生均定额补助收入之和的比例原则上不低于70%,同时还规定了普惠性民办幼儿园应按有关规定实施幼儿园教师最低工资指导标准,约束财政经费用于幼儿园办学以及保障教职工的基本利益。

(四)短期纾困与长远发展相结合

如上所述,此次疫情引发的停学虽为造成困局的直接原因,但造成普惠园疫情困境的根本原因则是部分普惠园经费来源相对单一,过分依赖家长收费,制度性的财政支持不到位(尤其是对教师工资待遇保障不到位)。这使得部分普惠性幼儿园长期在脆弱的财务状况下运行,原本就已“极度虚弱”,也自然无力应对意外危机。

因此,当政府出面提供资助支持时,应当立足现实且高瞻远瞩,坚持将暂时纾困与促进区域学前教育事业发展相结合、扶持与规范相结合的原则。在缓解支持对象运行困难的同时,抓住问题核心与根本原因,建立健全经费投入长效机制,加大对普惠性学前教育的财政性投入,在成本核算和合理确定分担比例的基础上,以制度化、保工资、保运行的投入方式为普惠性学前教育发展提供经费保障,把贯彻落实《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的相关精神渗透在支持工作中。

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