图片来源：视觉中国

多年来，政府对学生“减负”的关注从未停息，但减负价值不断得到确认的同时其效果却不尽如人意。2021年7月，为了根本解决中小学生负担太重以及义务教育短视化、功利性问题，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。减轻学生学业负担，即减轻学生在完成学业过程中不合理的学业任务及其所引发的精神消耗和压力体验。

义务教育阶段学生减负背后隐匿着不同的供需主体，“从供给要件的满足情况来看，义务教育在政府主导下由政府机制与非政府机制复合供给才能达到最优结果。”减负背后的供给主体主要在政府和学校，其供给分为对减负的直接供给和促进义务教育均衡发展的间接供给，减轻学生学业负担的制度生成、执行、监督等供给，甚至一切为落实减负的理念、制度、人财物的供给均是减负背后主体供给意愿和能力的展现。

减负背后的需求指向家长和学生，包括其面对现实的差异性减负需求，更有着以“减负”为抓手的义务教育综合优化的需求。人们对公正且能为获得幸福奠基的义务教育的需要与义务教育供给不尽人意之间存在困境，以调整减负背后的义务教育供给为主要抓手满足、引导和创造人们对义务教育的合理需求，进一步揭示和化解减负背后的根本矛盾，才能为减负问题的解决提供彻底可行的思路，办好真正令人民满意的义务教育。

一、义务教育阶段学生减负背后的供需困境分析

义务教育阶段学生减负背后家长的需求以及减负背后政府、学校的供给所形成的供需困境既是减负久减不下的关键所在，也是办好人民满意的义务教育的绊脚石。

（一）减负背后不敢减的需求与政府指令性减负供给的错配

中小学生学业负担过重问题早在新中国成立初期就受到中央政府的高度重视，七十多年来国家层面就有二十多条专门的“减负令”颁发，政府期望通过顶层设计来减轻学业负担，减负内容从仅与教学相关到增添招生、课外培训等内容，其范围和深度均有所突破，由单一的学校到逐渐强调多元主体合作，其科学性与合理性日渐可观。在这场旷日持久的减负战争中，政府如此三令五申地对地方、学校自上而下地下达减负命令，但减负难题仍未被破解。

21世纪教育研究院开展的调查显示，家长群体对“减负”的态度存在明显矛盾，88.39%的家长认为孩子负担过重，但其中44.63%的家长却选择让孩子承受现有负担，并不支持“减负”，同时还有家长认为孩子负担不重、不需要“减负”甚至认为负担太轻而坚定支持“增负”。就此来看，政府预设的获益目标家长群体对减负并不完全“买账”。

家长是否有减负的意愿，答案是肯定的，对于政府颁发减负文件的初衷家长是理解和认可的，减负所提及的学生身心健康、全面发展也是家长所期盼的。但在具有足够减负意愿的同时，大部分家长无力为减负支付进而并不支持减负，其对减负的需求具有较大差异性，而家长作为切身利益者却更关注减负的投入与回报。家长对减负政策的不信任以及在升学、就业生存压力下，家长不敢放松对孩子的要求，其减负的有效需求无法得到释放，政府的减负政策与强制执行减负的供给与家长不敢减负的现实需求存在着供需错配的困境。

（二）减负背后的需求升级与供给结构失衡之间的困境

我国义务教育进入“后普及化”时代，大众接受义务教育的需求基本得到较好满足，减负背后的需求呈现出从有学上到上好学的需求升级，家庭需要优质公正的义务教育，也愿意通过购买校外教育服务的方式来满足孩子未来发展和自我实现的教育需求，“拥有公平的优质教育资源成为人们的新追求，即需要有质量的教育公平”。而义务教育均衡发展过程中教育供给结构上的矛盾使其陷入了人民对公正美好的义务教育的需求与义务教育供给结构之间的困境。

图片来源：pixabay

义务教育均衡发展包括区域间、区域内部以及群体之间的均衡。

从区域间结构来看，省域以及县域间差距增大，造成区域间供给结构失衡。以北上广等教育发达城市为第一梯队形成质量的阶梯式差异，东部地区内部以及中部与西部地区间教育质量差异显著。

县域内城乡义务教育均衡发展以及公办民办、名校与非名校之间也面临新的瓶颈。一方面，随着县域内义务教育均衡验收的进行，城乡基本均衡达标程度较高，但优质生源流失、教师配置上的单向流动与办学水平和教学质量低所形成的恶性循环依旧存在。另一方面，“民进公退”“民强公弱”给地方义务教育发展埋下巨大隐患，二者教学质量差异形成了校际供给结构的不均衡，并催生了畸形的择校竞争。

公办和民办义务教育发展失衡现象严重，虽然依靠摇号和学区划分使择校的问题得到一定缓解，但变相或隐性的掐尖招生仍旧存在。不同群体间的均衡涉及的微观教育公平也存在问题，英才儿童、普通儿童和特殊儿童的差异性公平以及针对流动儿童、农村留守儿童等弱势群体的补偿性公平有待进一步加强。总体上，义务教育“普通均衡”的供给结构与人民升级后的需求难以匹配。

（三）减负背后需求的多样化与供给能力有待提升之间的困境

减负背后低水平、低层次的供给能力难以有效满足主体多样化、层次性的教育需求。在学生减负的背后，学生和家长不仅需要减轻现有的客观负担，更需要通过学校“增效”来着眼于学生成长和发展，近到能保障学生升入理想的学校，远至能从容应对未来学习生活。“不同阶段学生的学业负担来源各异，小学生和初中生在行为反应层面的负担较重，高中生在认知过程方面的学业负担较重”，阶段和个体差异性也决定了学生在义务教育减负需求上的多样化和层次性，而这些是缺少复杂性思维的减负供给难以满足的。

的确有部分学校为了贯彻落实减负规定，更多基于学校办学宗旨、教师教学理念、课堂教学效率等的提升开展了以“减负增效”为宗旨的活动。但还有一些学校的减负是为减负而减负的外制性改革，缺少内部发展的活力和质量的根本提升。无论是对学生睡眠时间以及上学和放学时间的调整，还是对作业和考试次数的量化控制，都仅仅是从表层的学业负担入手。

总体上学校教学效率低下，低效甚至无效的教学方法仍然出现在中小学教师课堂中，而被倡导和推行的教学方法在实践中总是难以推广。“也存在许多课改名师、名校，着力点是知识点，兴奋点是分数，缺乏对改革教材和教学内容以及人生和社会的关注。”一些学校在实际执行中压缩学生学习时间而不问课堂要质量，在课程结构和内容、教学方式等方面较为统一，不能满足学生多样化的学习需求，教师难以掌握学生发展最新情况并设计个性化教学方案，学生的课堂参与感以及对知识的好奇也并未得到有效激发。因此，即使学校在客观上减轻了作业和考试负担，学生的压力和负担感却无法根除。

二、义务教育阶段学生减负背后供需困境的原因探析

义务教育阶段学生学业负担背后供需困境主要源于义务教育资源的不均衡，这不仅是当下以及未来义务教育需要着力解决的难点，更是新中国成立以来“高中心”教育逻辑下义务教育发展的价值缺失。同时，减负背后的供需困境还深受现代化进程中社会结构的影响，并为政府和学校的供给失灵所制约。

（一）“高中心”逻辑下义务教育的价值缺失

减负背后的供需困境遵循着复杂的历史逻辑，是理念及其指导下制度生成的必然产物。新中国成立之初，为了更好地落实穷国办教育，以工具价值为主导的效率优先成为指导教育发展的理念，形成了“高中心”的教育发展逻辑、“低层次”教育管理制度以及非均衡供给模式。

20世纪50年代，我国处于经济发展水平落后、教育资源匮乏且极不均衡的特殊时期，为了更好更快地培养人才，我国将资源主要投向对经济和社会发展起直接作用的高等教育，并未重视基础教育的奠基作用，“高中心”的教育发展逻辑造成了长时期内义务教育财政性经费短缺，给其发展带来巨大压力。

义务教育管理体制经历了中央统一管理到改革开放后国务院领导下的“地方负责，分级管理”，再到分税制改革后“以县为主”的变迁，各地区举办义务教育的效果因经济发展水平不同呈现出显著差距，长期低层次的义务教育政府责任给均衡发展尤其是优质均衡造成阻碍。

此外，为了最大化利用教育资源一度考虑设置重点学校，“文革”后重新提出设置重点小学、中学的要求，“全国重点中小学形成了‘小金字塔’结构,并在经费、办学、师资等方面向重点学校倾斜”，重点化制度在培养了一批国家紧缺人才的同时违背了教育公平，2013年制度取消后原有重点校发展出现滑坡，新一批“名校”以新的方式赢得较多资源，校际质量差距仍旧存在。

同时，由于重点校多集中于城市，城乡二元的供给结构使农村学校无论在经费投入、师资水平，还是学生培养质量方面都与城市无法同一而论。受以上因素的综合限制，义务教育资源区域、城乡、校际不均衡的现状短时间内还很难得到有效改善，非均衡供给模式造成的优质义务教育资源不均衡的历史欠债还需要很长一段时间来弥补。

图片来源：图虫创意

（二）现代化进程中的阶层分化与差异

教育活动必然受社会结构逻辑的影响和制约，现代化进程中社会阶层分化及其差距的增大使家长陷入想减却不敢减的两难境地。“社会分层机制总是嵌入特定社会经济形态之中，并由规定着社会经济形态特征的产权所有制及其与国家政治权力之间的关系来解释。”随着现代化进程和我国社会主义市场经济体制的建立，人们根据社会资本运作下的权力、经济、文化等差异变量自动地处于新的社会结构分层当中，效率优先的先富带后富政策使社会阶层差异进一步加大，不同学历、不同职业人群社会地位和收入差距显著。

社会阶层差异的扩大催生了社会性焦虑、竞争和内卷，日益激烈的社会竞争加剧了对生存性资源的占有。“教育关系到个体对生存性资源的获得，而生存性资源紧张则加剧教育竞争”，优质教育资源的稀缺及其所承载的社会地位、福利的差异使家长不愿孩子“输在起跑线上”的需求更加迫切，“成王败寇”的成功学观念把自我实现异化为可见的名利、权力，使教育陷入追逐短期利益而漠视长远发展的功利化泥潭当中，聚焦到义务教育上就演变为择校竞争的愈演愈烈，生态秩序遭到破坏。

而遵循选拔机制的择校对学业成绩的严苛要求引发了家长对孩子成绩的焦虑，因此，他们通过消费和投资增加学生的文化资本，以期自己的孩子进入好的高中、大学，维持或者实现阶层跃迁，“影子教育”的火爆正是家长和培训机构共同需求作用下的产物。当然，不同阶层和教育观念的家长焦虑内容和程度不一，资源充足型的家庭处于社会优势阶层，他们需要减负从而为孩子优质成长和全面发展提供可支配时间并复制维持阶层优势；中等阶层跃迁焦虑较为严重，存在着希望孩子能更进一步逆袭的焦虑而不敢放松对其要求；资源匮乏型家庭是现行减负政策下最为被动的群体，他们无力支付额外的教育资源，只能寄希望于学校教育。

（三）政府与学校供给失灵的利益逻辑

基于利益的权衡与博弈使政府和学校在义务教育供给过程中出现失灵现象。作为弥补市场失灵的政府干预在减负以及义务教育供给中或多或少出现了失灵现象，在实施过程中出现事与愿违的现象。就家长不敢减的需求与政府指令性减负供给的错配而言，政府干预缺乏足够的信息和能力，对减负利益的一致性和政策的可行性估计失误，政策执行过程中未能做好协调，其遭遇的阻滞呈现出多种态势，表现为“执行表面化、局部化、扩大化、全异化、停滞化”。

减负低水平的持续性使其成为“虎头蛇尾”的周期性问题，再加上政策约束力和监督不够等使减负收效甚微。地方政府的利益偏好是其行为选择的逻辑起点，作为具有独立性的行政主体，地方基于自身利益与中央政府进行博弈，具有随机应变、谋取最大化利益等行为倾向。

为追求政府自身组织目标和利益而非公共利益的内在性以及根本上作为缺乏明确“投入—产出”标准的官僚机构所导致的政府部门活动的低效率使政府供给尤其是基层政府供给出现失灵现象。一些基层政府并不重视减负和义务教育发展的公正性等公共利益，只是避免触碰政策红线而落实减负规定的基本要求，或是完成优质均衡发展指标并通过上级部门评估以获取经费和补贴。

部分地方政府也极其重视教育，既有执行中央减负的被动需求，还对义务教育自身的质量提升有所要求。但还有部分地方政府在衡量减负效果和义务教育发展水平的指标要素上下功夫，对于实际的可行性和义务教育发展不做进一步规划。

学校在上级政府部门以及家长和社会的夹缝之中谋求自身生存和利益。学校需要落实减负政策以免受到媒体曝光以及上级部门问责，但事实上只是表面上“积极”完成减负要求的“减”的任务以求得生存，作为学校获取优质生源等利益分配重要保障的升学率以及社会认可度使提高学生学业成绩成为学校目标，只减负不增效很大程度上影响了学生的成绩。

面对家长和学生对学校教学质量下滑的质疑以及上级部门的绩效考核，出于维护学校地位以及获得资源的需求，一些学校以迂回的方式选择性或替代性执行减负政策，但不以增效为目的的减负则是以牺牲教师教学的创造性和学生发展的可能性为代价的，由此获得的短暂“生存优势”难以实现学校可持续发展。

图片来源：视觉中国

三、义务教育阶段学生减负背后困境化解的可能

学生学业负担过重的顽疾是一果多因的综合征，其背后供需困境更是多层面的复杂问题，依靠单一政府自上而下的行政干预难以解决问题，学生减负背后困境的化解需要减负共同体形成社会合力，以各级政府作为主要供给主体引导学校场域的管理教学变革，充分调动教育系统内外的有生力量，以“减负增效”为宗旨切实减轻学生学业负担。

（一）以政府供需两侧治理实现标本兼治

减负的长期性和复杂性要求政府必须从需求侧和供给侧双管齐下破解减负难题，才能标本兼治。在现有体制框架下，需求侧治理在遏制家长非理性择校和教育消费行为、规范教育发展等方面具有一定效果，但从长远来看，需求侧治理只是权宜之计，可以作为合理的弥补性策略使用而难以彻底解决减负问题。因此政府既要用需求侧治理缓解当下突出的择校等问题，也要通过供给侧治理真正办好每一所家门口的学校，办人民满意的义务教育。

从需求侧来看，政府必须建立减负的长效机制，对减负问题整体规划、系统落实、分类解决，根据执行效果对减负令进行动态调整，加强需求侧治理的科学性，把减负的任务落实到教学环节当中，及时评估其有效性，探索更加合理的就近入学政策，完善摇号和学区划分的具体操作。此外，通过规范治理减负利益主体行为以落实减负政策，完善减负落实的监督和问责机制，坚决杜绝学校教育不合理的增负行为和迂回式的变相增负，进一步规范和整改校外培训机构。

再者，从供给侧发力深化义务教育综合改革，推进义务教育向“优质均衡”发展。通过社会传播机制引导社会形成正确的教育价值观，政府有义务和责任下大力气推动义务教育发展，把质量提升等各类相关文件中的举措落实到位，兑现自己的承诺。

完善义务教育拨款体制和省级统筹的义务教育经费保障体制，通过多元经费筹措机制合理分担教育支出压力。加强教育治理能力，建立有效的义务教育发展激励和约束机制，调动各级政府义务教育责任主体的主观能动性，遵循低中心的教育发展逻辑，不断加大对义务教育的投入力度，“以公平为价值取向思考并履行自身的责任，为所有适龄儿童提供公平有效的义务教育服务及保障，并对服务水平、质量和公平情况给予有效监督与评价”。

要在规范民办义务教育学校办学，释放市场活力的同时保障义务教育产品的公益性。放松对校长在发展规划、财权、人事聘用等方面的限制，解决义务教育学校尤其是公办学校教师因生源流失所形成的超编以及结构性缺编问题，建立并完善区管校聘和绩效增量制度以激发教师职业发展活力。

（二）以教育评价倒逼良性循环的教育生态

教育评价是教育发展的指挥棒和重要方法手段，以教育评价改革倒逼教育生态实现良性循环，才能破除教育发展中的重大问题，真正意义上实现“减负提质”的要求。《深化新时代教育评价改革总体方案》的颁布为新时代教育评价的总方向确定了基调，要求构建从学校到社会各界，各级各类教育的立体化、系统性专业评价体系。

义务教育阶段相关评价包括学生和教师评价制度、考试招生制度、政府履责评价以及社会选人用人机制，以上多元主体需要协同发力、系统推进教育评价改革。

图片来源：视觉中国

总体来看，要将学生纵向学习的全过程及横向发展的各要素整合起来进行全面客观的科学评价，整体推进“改进结果评价、强化过程评价、探索增值评价、完善综合评价的要求”。

结果评价上要破除“唯文凭”“唯分数”“唯升学”的结果导向。加快探索适宜的过程性评价内容，注重将分数评价与综合表现评价相结合，日常测试与关键性考试相结合，由此加大结果评价和过程性评价的结合度，增强评价结果的诊断改进应用。

增值评价要关注儿童的过程性和整体综合素质的提升程度和潜能开发，在评价内容上构建引导学生德智体美劳全面发展的内容体系，将涉及学生综合素质发展的“五育”列入评价体系当中，设置合理的比例，在涉及内容上必须慎重选择。建立分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度，继续完善“3+3”“3+1+2”的新高考模式与“两依据一参考”的录取方式，从根本上解决新高考带来的学业负担加重的现象。

在评价主体方面，要探索多元主体参与的多样化评价模式，为了进一步保障教育评价的客观性和公信力，需要充分利用和培育具有专业能力和权威性质的第三方评价和监督机构，发挥专业组织和社会机构在此方面的作用。

同时，注重利用新技术实施和完善评价功能，通过大数据和人工智能对学生进行追踪式、全方位、立体化评价。

改进社会选人用人评价，引导用人单位克服“唯学历”“唯文凭”的用工取向，建立以综合素养为导向、以岗位需求为目标的人才甄别机制，对企事业单位各种用工机会门槛设置过高的现状进行整改，从根源上遏制减负苗头。

（三）以观念和行动转变缓解家长焦虑

如果说社会结构的调整为缓解家长焦虑筑起基础保障，那么从家长自身出发的观念和行动转变则是最大限度上释放减负意愿并使其由潜在转向现实的根本途径。

首先，焦虑作为当下不确定性和竞争压力并存社会环境的抵御机制是正常的，但不能任其常态化。家长要有面对未来不确定性的勇气，面对焦虑要能够更好地筛选、解释，寻求积极的归因方式，不断进行自我探索，提升幸福感和推动自我实现，成为更好的自己，才能为孩子构建良好的家庭成长氛围。

其次，家长要尊重儿童发展规律，改变盲从心态和愧疚补偿、功利等心理，引导和陪伴孩子健康成长。家长要形成正确的减负观，尊重教育规律和孩子成长规律，不人云亦云被所谓的减负“真相”制造的紧张气氛所误导而盲目加重学生的学业负担，沉浸于自我满足式的教育投资当中。家长要以儿童的兴趣、能力为基本点使儿童发展既符合其个性需求又贴合社会发展要求，沿着孩子的独特性和天赋爱好，引导孩子探索属于自己的发展可能和适当的人生位置，关注孩子发展过程中的主观体验而不仅仅是结果，不以牺牲孩子当下幸福去谋取成人世界所谓的前途，不以成人的标准规约和塑造儿童。

此外，家长要陪伴孩子的成长过程，通过聆听、共情、沟通与孩子之间建立并维持良好的亲密关系，认识和悦纳孩子的优缺点，形成较为合理和可实现的成长期待，以开放的心态面对孩子的试错过程和无限可能，引导孩子形成良好的学习态度、合理的学习方法以及综合的学习能力。最后，家长要帮助孩子树立正确的勤奋观，提升学生的学习效能和自我成就感。勤奋不是传统文化认知中的“苦学”，也不是“时间消耗”式的愚勤和伪勤，而是基于儿童自身价值实现的、对求真求知本能冲动迸发的付出和努力。

图片来源：视觉中国

（四）提升教师的教学智慧和境界

化解减负背后供需矛盾的关键在于“提质”，低负担高质量教育的达成以及教学效能和学习效率的提升都依赖于教师教学智慧和境界的提升，拥有教学智慧和高境界的教师在减轻学生学业负担的同时也能够保证学生学习的成绩。教学智慧和境界是教师教育情怀、专业素养、教学经验等相互碰撞、融合和升华的自然展现。

首先，教师的教学智慧和境界需要在与学生的情境性互动中不断提升，激发学生兴趣和自我效能感，提升学生的内驱力，实现学生在主观上“乐在其中”、客观上“学有所得”的学习效果。教师必须有着强烈的生成教学智慧和提升教学境界的意愿，充分发挥和挖掘自身的职业生命成长潜能，在对自身和他人教学实践深入反思的基础上，主动关照课堂教学的细微环节，形成具有创造性、灵活性和个性化的教学。

其次，义务教育阶段要以培养学生的求知欲、批判性、创造力、想象力、学习兴趣、合作实践等长远发展能力为主，“使个人体力和精神（智、德、美）全面发展，不受束缚、压制、奴役，而独立、自由发展”。因此，在教学内容上必须转变围绕分数提升所设计的课程结构和内容、教学方式以及评价模式，提供个性化和便于学生意义建构的关联性内容，增加选择性和灵活性。

在减去“主课”负担为学生自主学习和自由成长留出时空的同时，丰富拓展综合课程的类型和方式，根据学生年龄阶段、环境特点开展各类职业体验类课程以及手工制作、植物培育等实践活动，充分发掘学生音体美劳方面的潜能。

推动教师教学方式和学生学习方式的变革，教学方式上要实行有主有从的多样综合，以个性化学习、深度学习和自主学习等方式落实减负，开展研究型、项目化、合作式学习。教师要实现精细化管理，根据不同学科性质、教学内容、学生年龄阶段及其特点综合选择适切的教学方式，重视个别化和差异化教学。用现代科技赋能教育，依托大数据与人工智能技术减少教师教和学生学过程中不必要的劳动，有效提高教学互动效能，实现个性化、精准化教学和学习。

减负不仅是一个教育问题，更是一个社会问题，只有从根本上扩大社会流动的可能，不断调整社会结构的适应性，疏通教育与社会互动共生的通道，才能解除减负目标群体的后顾之忧。

在保持稳定经济增长速度的基础上，加快财税体制、金融体制、收入分配制度、社会保障制度的改革力度，统筹协调好各类社会资源，依托劳动和社会保障部建立较为完善的社会保障体系。

推动社会结构向较为理想的以中产阶级为主体的橄榄型发展，不断培养和扩大中等收入群体，通过再分配、税收和转移支付等调节机制不断缩小收入差距。

推动基本公共服务尤其是社会性公共服务（如医疗、教育）均等化，降低各种社会参与机制、社会福利的门槛，由此破除影响社会性服务的制度性障碍和解决民众基本的生存困境，这些都是化解减负的社会基础。

作者简介：

张旸/陕西师范大学教育学部教授，教育学博士，博士生导师；

张雪/陕西师范大学教育学部博士研究生；

刘文倩/陕西师范大学远程教育学院教师。

本文转载自微信公众号“中国教育学刊”（ID：zgjyxk），作者张旸、张雪、刘文倩。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。