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编者按

2021年9月29日，中国教育科学论坛分论坛之“‘双减’背景下的区域教育生态重构”在京举行，北京大学教育学院/中国教育财政科学研究所杨钋副教授做了题为《双减之下，财政何为？》的主旨报告，本文对报告的主要内容进行综述。

双减之下，财政何为？

杨钋 魏易

（北京大学教育学院/中国教育财政科学研究所）

一、教育政策和教育服务分工

首先，关于课后教育服务供给，存在主体与内容的差异。具体而言，一方面是政府提供的，如课后学习项目、校内补课以及学校支持的考试辅导、学科竞赛与艺术体育特长辅导等；另一方面是市场提供的，主要包含私人学习、补习学校与补习中心、在线私人补习，以及商业化的考试辅导、学科竞赛与艺术体育特长辅导。市场提供的课后教育服务与学校课程形成了互补与替代的关系。

值得注意的是，校内与校外教育服务供给的定位不同，即校内学习注重均衡化和同质化，校外学习强调差异化、多元化和高选择。

其次，当前核心的教育供需矛盾是重新定位各个业态主体的功能。2018年以前，校内教育主要任务是实现义务教育均衡化，提供标准化和规范化服务；校外教育的功能是满足社会对差异化和多元化的教育需求。

不同类型新业态主体可满足不同需求，具体表现为：公办学校与基本公共服务需求、民办学校与体系性超额需求、课外培训与位置性差额需求和民办国际学校与体系性差异需求。

2018年开始的新一轮校外治理，对教育服务供给产生了重大影响。对此，政府亟需重新定位各个业态主体的功能，这需要扩大公办学校的基本公共服务供给，限制民办学校与体系性超额需求，限制课外培训与位置性差额需求。

二、双减前后家庭教育消费的变化

2017年、2019年和2021年中国教育财政科学研究所与西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心合作，针对家庭教育支出进行了调查。

调查内容包括0~3岁幼儿早教、3~6岁幼儿入园、6~16岁及16岁以上基础教育在校生在读情况、入学选择、家庭教育支出和政府补贴情况。

2017年40011户家庭中，共有0-6岁及16岁以上在校生2.1万，其中中小学在校生1.4万。2019年的追踪调查覆盖了全国29个省，345个县，34643户家庭，并增加了高等教育阶段学生在读情况、家庭教育支出和政府补贴情况，使得调查覆盖全部学段。

从数据来看，家庭教育消费支出出现了以下新变化：

（一）家庭教育消费支出呈下降趋势

2019年农村和城镇小学生生均家庭教育支出较2017年分别下降27.4%和23.6%。2019年农村和城镇初中生生均家庭教育支出较2017年分别下降12.9%和16.5%。显然，教育消费支出出现下降趋势。

（二）校外补习参与出现质与量的抉择

与2017年相比，2019年补习班和兴趣班参与率双双下降，但补习班和兴趣班费用双双上升。

（三）家庭教育负担下降

2017年农村和城镇地区义务教育阶段生均家庭教育支出为0的家庭占比分别为3.5%和2.4%，到2019年增加到12.5%和9.5%，是2017年的1.5-2倍。

2019年义务教育阶段家庭教育支出较2017年有所下降的原因主要有两点：一是校内各项收费的减少和费用的下降，二是校外培训参与率有明显的下降。

2019年中小学生所在学校课后服务提供呈现以下特征：

（一）课后服务可及性存在城乡差异，全国整体水平较低。城镇课后服务可及性高于农村；全国来看，36%的学校至少提供一类课后服务。

（二）课后服务可及性存在学段差异。相比较而言，小学学段提供更多非学科类课后服务，包括课后托管、兴趣班和其他课后实践活动。

（三）课后服务参与地区差异明显。其中，东部和中部地区服务参与率较高。

（四）课后服务整体参与率不高。全国21.8%的学生至少参加一类课后服务。

（五）课后服务普遍收费。在家庭参与的课后服务中，57%的学校收取托管费，平均1560元/年；72%的学校收取补课费，平均2418元/年。

三、公共基本教育服务的财政支持

2020年，全国教育经费总投入已经超过4万亿，占GDP的4.04%。2020年国家财政性教育经费投入从1993年的876亿增加到2020年4.2万亿。2020年国家财政性教育经费中超过2.4万亿投入义务教育阶段。

（一）公共财政解决教育供需矛盾新方式：扩大教育基本公共服务供给方式

为解决教育供需矛盾，政府可以考虑对公办教育机构和其他教育机构进行直接补贴或间接补贴，实施途径主要有四种：一是增加补贴学生及家庭，以满足基本公共服务需求；二是增加对教育机构拨款，以扩大基本公共服务供给；三是允许教育机构服务外包，以满足差异化需求；四是提供受补贴的教育服务，以满足超额需求。此外，政府还应拓展公办教育机构的基本服务范畴。如：课内兴趣类服务向课后兴趣类服务拓展，课内学科类服务向课后学科类服务拓展。

就现实而言，中小学生课后服务供给与需求存在缺口。以2019年数据为例，在需求方面，全国3.7%的学生参加课后托管，5.4%参加课后补习班，7.1%参加课后兴趣班，18%接受其他课后服务。但只有36%的学校至少提供一类课后服务，5.7%提供课后托管服务，8.4%提供课后补习班，10.1%提供课后兴趣班，20.1%提供参观游览等活动。

伴随着“双减”政策的落地，当学校提供的课后服务范围和品类增加，学生参与程度可能提升，或者二者同时提高。这种变化将带来较大的财政压力，如学校面临人员性成本、耗材成本、设备设施成本、场地成本等多种成本的上升。如果这些成本得不到补偿，课后服务质量将无法保障。

（二）扩大教育基本公共服务供给方式：筹资模式

针对上述问题，政府在扩大教育基本公共服务供给方面存在两种选择，一是扩大财政投入力度，同时实施成本分担，允许学校向家庭收取一定费用。二是仅增加财政投入，不实施成本分担。

在这两种情况下，政府都面临增大财政投入的压力，尤其是解决公用经费和人员性成本上升的问题。

第一，关于公用经费。政府可以提高基础教育阶段公用经费标准，将增量部分用于补偿学校课后服务成本；或者，政府可以保持基础教育阶段公用经费标准，规定将公用经费的一定比例用于补偿学校课后服务成本。

第二，关于人员行经费。政府可以扩大基础教育阶段学校教师编制，将新增编制用于支持学校课后服务；政府也可以保持基础教育阶段学校教师编制，将学校课后服务课时量纳入教师绩效考核；再者，政府可以保持基础教育阶段学校教师编制，允许学校将生均公用经费用于聘用有资质代课教师提供课后服务；或者，政府保持基础教育阶段学校教师编制，允许学校将生均公用经费用于购买符合资质的教育机构的服务。

最后，杨钋副教授指出，未来仍有以下挑战：如何扩大优质基础教育供给来满足家庭多种教育需求？如何扩大优质高等教育供给来减轻基础教育竞争压力？如何扩大家庭对基础教育校内学习的参与？如何为学校课后服务供给提供充足的经费保障？这些问题都值得进行深入探究。

（本文由中国教育科学研究院国际与比较教育研究所赵迎结博士整理，内容得到报告作者本人审阅）

本文转载自微信公众号“国际与比较教育研究所”（ID：Edu-in），作者杨钋、魏易。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。