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分类管理背景下,民办教育财政扶持政策若干思考

作者:中国教育财政 发布时间:

分类管理背景下,民办教育财政扶持政策若干思考

作者:中国教育财政 发布时间:

摘要:政府财政是否应该扶持民办教育?到何种程度?

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摘要:新修订的《民办教育促进法》的配套文件《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中提出了“实施差别化扶持政策”。新法新政提出了对营利性和非营利性民办教育进行财政支持的新要求,再次指向了地方政府需要明确财政扶持的合理性、扶持的对象和层级、扶持的力度和方式以及财政资金的使用效率等问题。

关键词民办教育  分类管理  财政扶持政策

2016年11月,第十二届全国人大常委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》(主席令第五十五号)(以下简称《决定》),至此,我国民办教育分类管理制度有了法律依据。党的十九大报告提出,“支持和规范社会力量兴办教育。”鼓励社会力量办学、促进民办教育健康发展,财政扶持是重要的扶持举措,也是不可或缺的监管抓手。

自2016年11月《决定》公布以来,国务院及相关部委相继出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)、《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》(中办发〔2016〕78号)、《民办学校分类登记实施细则》(教发〔2016〕19号)、《营利性民办学校监督管理实施细则》(教发〔2016〕20号)等文件,各省份也加紧出台地方配套文件。我国民办教育迎来了分类管理全面落地的新时期,新法新政都提出全新要求,对于财政扶持民办教育的政策制定也产生了重要影响。

在分类管理思路指导下,对于如何对民办学校提供财政扶持这个问题,各级政府各个部门也还处于“摸着石头过河”的阶段。其中有四个问题需要深入思考和回答:第一,政府财政是否应该扶持民办教育;第二,对民办教育的财政直接扶持应当到什么程度;第三,对民办教育有哪些扶持方式;第四,怎样提高扶持的有效性。

1.政府财政是否应该扶持民办教育

从实际情况来看,政府扶持民办教育毋庸置疑,其主要理由有三点。第一,民办教育事业是我国教育事业的重要组成部分,民办学校也是培育社会主义建设者和接班人的重要力量,实现教育事业的整体发展,支持民办教育健康发展民办学校不可或缺。第二,实施民办教育分类管理改革后,非营利性民办学校将是行业发展的主要力量,也是坚持教育公益性的重要力量,政府财政重点支持非营利性民办学校办学。第三,从国际经验看,各国都采用多种政策举措,鼓励和支持社会力量办学。

由此可推知,公共财政对非营利民办学校进行扶持已经基本形成共识,但是目前,对于营利性民办学校是否提供公共资助,从国家和省级层面仍然没有形成共识。营利性民办学校的经费收入是否就完全依靠市场和举办者?《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出,实行非营利性和营利性分类管理,但首先要坚持教育的公益属性,无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。育人为本,德育为先。非营利性和营利性民办学校都应当把立德树人作为根本任务,把理想信念教育摆在首要位置,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。在把社会效益放在首位的前提下,营利和非营利没有好坏之分,教育目的相同,只是二者在收益权等制度方面存在差异。在我国捐赠文化尚不成熟之时,对民办教育进行分类管理,应建立对两类民办学校的财政扶持政策。这样才能使两类民办学校健康协调地发展。对于非营利民办学校应更多运用政府补贴等直接财政扶持手段,对于营利民办学校则建议更多运用购买服务等间接财政扶持手段予以扶持。不能把营利性民办学校向市场一推了之,否则可以认为,对民办教育的分类管理政策是失败的。实施差别化扶持政策,积极引导社会力量举办非营利性民办学校,也有利于促进教育事业的整体持续健康发展。

2.对民办教育的财政直接扶持应当到什么程度

既然财政可以扶持两类民办学校,甚至可以通过财政补贴等方式直接投入,那么应当扶持到什么程度?财政对非营利性和营利性民办学校的扶持是否可以等同?政府对公办教育和民办教育的扶持是否可以等同?政府对各层次民办学校的扶持是否可以等同?由于非营利性和营利性民办学校具有制度上的根本差异,两类学校应当建立差异化的财政扶持政策。公办学校和非营利性民办学校在税务、收费等方面可以享有相同待遇,但在财政资金投入上必须充分发挥民办教育的体制机制优势,不应完全依靠政府投入来维持民办学校发展。那么对于各层次民办学校来说,财政扶持力度和方式也应当有所侧重,特别是学历和非学历、义务教育与非义务教育阶段应当有所差异。

  • 1.义务教育阶段财政扶持比重多少为宜

接受义务教育阶段的学习是公民应有的基本权利,政府部门应当予以保障,而从全国民办教育发展情况来看,义务教育阶段的民办学校依然是重要力量。那么,对义务教育阶段民办学校如何落实财政补贴制度?对于这一问题,业界目前有三种观点:一是完全参照公办生均支出予以补贴(例如国外的教育券制度);二是考虑学费因素予以补贴;三是给予部分补贴。狭义上政府对民办学校的补贴应该到什么程度?对义务教育阶段民办学校的财政扶持比重占多少为宜?对这些问题,教育部门、财政部门、发改委等不同的部门仍在不断地探讨。

第一,完全参照公办学校的生均支出给予补贴。所有学生都是中华人民共和国公民,所有学生的父母都是纳税人,学生接受的都是中华人民共和国的义务教育教育,义务教育对所有人是公平的,因此,无论是在民办学校还是在公办学校就读,公共财政都应该为每一位学生提供公平的资助。选择民办学校的个体可以为其在民办学校接受的教育提供额外的付费,但是公共财政要为所有的学生提供同样的待遇。

第二,考虑学费因素予以补贴。不少地区通过政府购买民办学校学位来弥补地方基础教育资源不足的情况,对受委托的学校进行适当补贴,而补贴标准则有差异。例如,一些地方政府在对民办学校的补贴说明中提出,受委托的民办学校的收费标准低于补贴标准的,最高补贴额度为其收费标准。受委托学校的收费标准高于补贴标准的,其差额部分由家长缴纳,因为收取学费是国家行政许可赋予学校的权利。但是争议在于,到底是补贴到学校还是将补贴经费发给学生?如果补贴到学校,则学生个人可能无法完全享受到补贴。

第三,给予部分补贴。这是上海正在实施的对民办学校的补贴方式。通常财政是以全口径生均支出(以下简称“大生均”)、生均公用经费支出(以下简称“小生均”)两种标准对学校提供补贴的。比如,上海市义务教育阶段的大生均支出,小学为3万元左右,初中为4万元左右,小生均支出小学1600元,初中1800元,民办学校学费小学平均水平2.5万元,初中3万元左右。如果考虑学费因素(扣除掉学费),应该补贴到5000元左右。目前,上海实施的是小生均补贴,小学、初中分别是1600元和1800元,这一标准到现在已经实施了7-8年[1]。2015年,上海市要求对符合条件且收费标准低于同级同类公办学校生均经费拨款标准的义务教育阶段民办中小学,按照本市义务教育阶段公办学校生均公用经费基本定额给予补助。表1是上海市对义务教育阶段民办学校的生均补贴标准。

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上海对民办学校的补贴模式目前已经在全国范围内得到了推广。2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发〔2015〕67号)明确提出,“民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行”,“对城乡义务教育学校(含民办学校)按照不低于基准定额的标准补助公用经费”。目前,上海市对于民办学校的补贴和扶持政策还属于部分补贴,对民办学校进行完全的分类管理后,上面提及的第一种、第二种也是可以探讨实施的模式。

  • 2.非义务教育阶段财政扶持比重多少为宜

在非义务教育阶段,对于民办学前教育机构、高中、高校甚至培训机构来说,财政资金是否可以进入?是否有必要对这些机构进行扶持?对于非义务教育阶段的营利性民办学校是否需要进行扶持?扶持比例多少更为适合?各界看法不一。

(1)对民办高校的扶持

关于公共财政对于高等教育财政的扶持比重,美、日、韩、中国台湾等私立高等教育较发达国家及地区不约而同地形成了较为固定的扶持比例,政府财政扶持约占私立大学日常经费的10%-20%,其中美国17.6%,韩国12%,日本12%,中国台湾20.15%。经过逐年快速增长后,目前上海公共财政扶持占民办高校学费收入的平均比例已经超过15%。

美国、日本相关主管部门认为,当地政府并不是没有能力提供更高比例的经费支持,但政府给私立高校的经费太多,则意味着学校的发展受到的限制太多,同时也可能导致私立高校对政府依赖性的增加。“政府补贴10%-20%”“学费收入30%-40%”“社会资金30%-40%”等,这样的比例相对合理,既实现扶持私立高校发展的目标,又避免私立高校产生对政府财政的依赖性。但我国的民办高校收入来源中基本上是依靠学费收入,收入渠道比较单一,后续发展资金普遍不足。我国的民办高校未来的总体思路应该是通过创新筹融资模式,逐步实现办学资金来源多元化。

(2)对民办幼儿园和高中的扶持

《民办教育促进法》修正之后,确定在义务教育阶段不能举办营利性民办学校,但是对举办营利性幼儿园、高中是没有限制的。目前政府对于民办幼儿园、民办高中的扶持没有形成明确的统一标准,甚至全国对于民办幼儿园、高中的设置标准都暂时没有法律法规予以固化。随着二孩政策调整,新的人口高峰到来,社会对学前教育需求扩大,则民办幼儿园和高中选择营利路径的可能性大大增加,这对于满足公民教育需求、落实国家教育事业发展规划,甚至可能对未来国家将二者纳入义务教育体系造成较大的障碍。目前国家从政策层面在大力发展普惠性民办幼儿园,那么对于这些民办幼儿园或者普惠性民办幼儿园,财政应当如何进行扶持?笔者认为,首先应当健全其相应的设置标准、管理办法,对于提供普惠性服务的民办幼儿园的准入条件予以明确,在保障教育公益性的前提下,各地可以根据实际情况,参照义务教育阶段的补贴思路,保障学生基本权益,对提供学位的普惠性民办幼儿园予以支持,形成良好的导向作用。

[1] 2010年3月31日召开的上海市第二次民办教育工作会议提出,区县向收费标准低于本区县大生均的义务教育阶段民办学校按照小生均标准进行补助。来源:上海市人民政府网站

3.对民办教育有哪些扶持方式

目前,上海及大部分省份财政部门对民办学校的扶持仍以专项投入和硬件投入为主,而且对经费的使用有较为严格的限制范围——教育教学条件改善、师资队伍建设等。例如,上海民办教育政府专项资金禁止性条款包括禁止用于基建和人员经费等。近年来,上海民办学校资金需求结构发生了一些变化:一是师资队伍建设等软投入需求加大;二是基础建设、校舍修缮资金缺口加大。上海市也试图在一些相关领域进行探索和突破。2017年12月26日,上海市第三次民办教育工作会议出台《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》,探索试点政府资金支持符合条件的非营利性学校的教育教学等设施建设,并明确提出由市教委、市人力资源和社会保障局牵头,市发展改革委、市财政局、各区政府按照职责分工负责。

对营利性民办学校的教师和学生个人应参照公办学校的标准给予扶持,在助学金、奖学金等方面,应该给学生提供相应的待遇;对民办学校的教师,要提供正常的培训机会。对营利性民办学校具体有哪些扶持方式,表2列了一些可能的扶持方式,如政府补贴,基金奖励,捐资激励,划拨土地等用地优惠,助学贷款,购买服务,奖助学金,出租、转让闲置国有资产,税收优惠,金融信贷服务等。其中仍有一些问题需要进一步考虑:一方面,对于不同的扶持方式,需要区分出哪些适用于营利性民办学校,哪些适用于非营利性民办学校;另一方面,同一种扶持方式在营利性和非营利性民办学校可能需要采用不同的措施。

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近年来,上海市除了基本支持保障外,还对民办学校的财政扶持方式进行了一些创新探索,主要包括以下几种措施。一是购买服务。包括向民办学校购买就读学位、课程教材、科研成果、职业培训、政策咨询等教育服务。目前,上海正在探索晚托服务的购买机制,同时向社会营利性机构也进行了一些对教育信息化的课程资源的政府采购尝试。总体而言,政府购买服务的具体方式仍存在探索空间。二是基金奖励。鼓励民办学校设立基金会,探索建立财政配比奖励机制;通过基金激励,探索建立财政的配比机制。三是补贴到人。探索其他直接对民办学校师生的财政扶持方式。

4.怎样提高扶持的有效性

财政扶持除了要切实促进民办教育事业发展外,还要进一步提高扶持绩效。提高财政对民办教育经费扶持的有效性,需要从五大方面着手:一是加强党对民办学校的领导,二是依法健全管理规范,三是提高项目安排的自主性,四是建立健全民办教育征信制度,五是充分利用大数据信息系统监管手段,六是建立健全各级各类民办教育的分类扶持机制。

  • 1. 加强党对民办学校的领导

中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》的通知(中办发〔2017〕78号)提出,各级党委(党组)要充分认识做好民办学校党建工作的重要性、紧迫性,按照全面从严治党要求,加强党对民办学校的领导,加强社会主义核心价值观培育,确保学校按照党的要求办学立校、教书育人。对于各级各类民办学校来说,应当做到应建必建,有3名以上教职工为中共党员即应当成立党支部,不具备成立条件的也应当依规建立相应的党建制度。同时,健全党组织参与决策和监督制度,党组织书记要进入学校董(理)事会。建立健全党组织与学校董(理)事会、监事会日常沟通协商制度,以及党组织与行政领导班子联席会议制度,涉及民办学校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项,党组织要参与讨论研究,董(理)事会在做出决定前,要征得党组织同意;涉及党的建设、思想政治工作和德育工作的事项,要由党组织研究决定。强化党组织对学校重要决策实施的监督,定期组织党员、教职工代表等听取校长工作报告以及学校重大事项情况通报,包括经费使用是否合理合规,是否能够有效保障财政扶持落到实处,推动学校改革发展稳定,维护师生员工切身利益。

  • 2. 依法健全管理规范

上海在全国率先探索制定实施了《上海市民办高等学校财务管理办法(试行)》《上海市民办高等学校会计核算办法(试行)》《上海市民办中小学校财务管理办法》《上海市民办中小学校会计核算办法》《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》等多项政策法律法规,依法对民办教育进行规范。随着分类管理制度的推进,《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》(沪府发(2017)94号)提出,“民办学校应当明确产权关系,建立健全资产管理制度。进一步规范民办学校会计核算,建立健全第三方审计制度。非营利性和营利性民办学校按照登记的法人属性,根据国家有关规定执行相应的会计制度。民办学校要明晰财务管理,依法设置会计账簿。民办学校应将举办者出资、政府补助、受赠、收费、办学积累等各类资产分类登记入账,定期开展资产清查,并将清查结果向社会公布。探索制定符合民办学校特点的财务管理办法,完善民办学校年度财务、决算报告和预算报告报备制度。”

  • 3. 提高项目安排的自主性

2016年起,上海市对各民办高校提供内涵发展类经费的支持,按照要素评审法,综合评价学校8大要素情况确定学校经费额度,引导学校公益办学、规范办学、优质办学。上海市教委、市财政局对民办高校内涵发展类专项项目实行备案制,所设立的专项项目原则上应在学校建立的项目库内遴选。相比过去的评审与管理模式,新的管理办法主要有五个方面的重大变化:(1)前提条件更明确。新版管理办法将近年来资金申请的五个前提以文件形式加以明确,不能达到以上条件的学校无申请专项资金的资格,抽逃挪用学费的民办学校及营利性民办学校无申请专项资金的资格。(2)资金结构更合理。专项资金分为内涵建设和特色创建两大类。用于高等教育的内涵建设类占总量的80%以上,除人员经费、三公经费等内容外,可由学校根据发展需要自行确定资金使用内容。(3)核定标准更公开。用于民办高等教育的内涵建设类专项资金从以往的评项目转为评要素,大部分资金额度根据8大要素进行核定。(4)申请方式更自主。各民办高校建立项目库,通过校内评审确定本年度内涵建设类专项资金项目,并报市教委备案,不再对项目内容进行评审。特色创建类专项资金主要用于科研项目和全市性的重大改革项目,经评审后择优支持。(5)监督管理更严格。新版管理办法增加了内控制度、验收制度、绩效评价制度和项目结报制度等,并进一步明确了违规责任和处置办法,加强了对专项资金的过程管理和事后监管。

  • 4. 建立健全民办教育征信制度

近年来,社会信用体系建设越来越受到各方重视,2014年国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》部署推进“教育、科研领域信用建设”,教育领域信用体系建设成为新时期重要的研究方向和工作内容,其中民办教育因其参与主体及其利益诉求的复杂性、政策法规环境的粗放性等多种因素,在办学过程中呈现较多的问题。因此,民办教育信用体系研究及制度建设已成为重要的工作方向。特别是2017年以来,国务院、教育部出台的多项政策和规范文件,都明确要求“建立违规失信惩戒机制,将违规办学的学校及其举办者和负责人纳入‘黑名单’,规范学校办学行为。”同时要求,教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,建立民办学校信息公示和信用档案制度,推进民办教育信息公开,建立民办学校信息强制公开制度。《营利性民办学校监督管理实施细则》中也明确了举办营利性民办学校的违规举办者的行业禁令。建立健全行业征信制度,对于具有违规办学行为的民办学校纳入财政扶持学校的黑名单,将具有良好办学效益、坚持公益办学的民办学校纳入白名单,对于提高财政扶持效率必然有良好促进作用。

  • 5. 充分利用大数据信息系统监管手段

进一步完善财务监管体系,有效利用现代化信息手段,发挥财务监管平台的作用,切实加强财务管理,掌握各单位部门预算的执行情况,进一步完善财务收支规范管理,确保国有资产的安全、完整,提高资金的使用效益。上海市自2008年起就在酝酿建立民办高校财务监管方案,先后制定了《上海市民办中小学校财务管理办法》和《上海市民办中小学校会计核算办法》。2011年,上海市教委实施了“学费收入专用账户”和“政府扶持资金专用账户”两项制度,在民办高校统一安装了财务软件与学生收费管理软件,开发了民办高校财务远程监管系统与预算申报平台,对各校的资金资产进行跟踪监督。财务监管系统将财务监管由事后检查纠正向事前、事中环节前移,掌握各单位部门预算执行情况,进一步完善财务收支规范管理,对潜在不规范资金流向及时预警,提高了资金使用效益。

5.建立健全各级各类民办教育的分类扶持机制

建立健全对各级各类民办教育分类扶持机制,才能保证民办教育的健康协调的发展。在图3的坐标轴中,在竖轴中分为非营利性和营利性民办学校两级,接近原点的为非营利性学校,远离原点一端为营利性学校;横轴分为学历、非学历民办教育两级,接近原点为学历民办教育,远离原点为非学历民办学校;在坐标轴形成的区间中,在越靠近原点的区间,获得的财政扶持越多,财政扶持的手段越多,离原点越远的区间所获得的财政扶持越少,对这一区间的教育机构可能更多采取间接的扶持手段。在不同的区间应该采取哪些财政扶持方式还有待进一步探索。

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分类管理对于民办学校和政府部门而言都是新生事物,都是对过去管理模式的重大改革,必然会产生管理阵痛。但只要坚守公益性、守牢规范底线、发挥学校自主性和多元主体综合治理的作用,民办教育事业必然会健康发展,推动教育事业的整体飞跃。

本文节选自《中国教育新业态发展报告(2017)——基础教育》“分类管理背景下的民办教育财政扶持政策若干思考”一文。

本文转自微信公众号“中国教育财政”,作者何鹏程,系上海市教育委员会财务处处长。文章为作者独立观点,不代表芥末堆立场。

1、本文是 芥末堆网转载文章,原文:中国教育财政
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