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摘要：根据2017年中国教育财政家庭调查数据，本文着重分析了民办学校发展在省份间、地区间以及城乡间的差异。基于超额教育需求和差异化教育需求的框架，结合各阶段教育财政政策和对民办学校的扶持政策，分析了不同层级民办学校的主要功能。此外，本文还分析了不同家庭收入状况的学生在公办学校和民办学校之间的选择，选择民办学校的原因及其教育支出模式。

关键词：民办学校  超额教育需求  差异化教育需求  学校选择 

一、引言

经过多年的发展，民办教育在我国的教育体系中，从最初的补充作用逐步发展成为重要的组成部分。

在经济发展水平、公办教育供给与质量、居民需求和各地政府对民办教育的支持力度等因素的共同作用下，不同省份民办教育的发展规模有所差异，甚至省份内部不同层级民办教育的发展水平也不尽相同。值得注意的是，不同人群对民办教育的需求存在很大差异。既存在超额需求，即公办教育所提供的教育机会不足所导致的广大家庭对民办教育的需求；也包含差异化需求，即公办学校所提供的服务不能满足学生或家长的教育偏好所导致的学生或家长对民办教育的需求。基于不同人群对民办教育需求的差异，民办学校也提供了具有明显异质性的教育服务。既有收费低廉、满足基本教育需求的学校，也有收费昂贵、教育质量高的学校。

在基础教育阶段，民办学校内部存在着怎样的差异？民办学校在服务于谁？不同的收入群体如何在公办学校和民办学校之间进行选择，以及选择了怎样的民办学校？对于这些问题，现有研究却罕有回答。在本文中，笔者基于2017年中国教育财政家庭调查（CIEFR-HS 2017）对上述问题进行分析。

二、数据来源：中国教育财政家庭调查

2017年，北京大学中国教育财政科学研究所与西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心合作，进行了第一轮中国教育财政家庭调查（CIEFR-HS）。调查内容包括0-3岁幼儿早教、3-6岁幼儿入园情况，6-16岁以及16岁以上在校生的在读情况、入学选择、家庭教育支出等方面。

在本文的分析中，我们关注学前阶段（包括幼儿园和学前一年）、小学阶段、初中阶段和高中阶段的在校生。在高中阶段，笔者仅考察普通高中，后文中凡谈及高中的研究发现，仅涉及普通高中。样本中包括：幼儿园在校生2959人，小学阶段在校生7487人，初中在校生3358人，普通高中在校生2265人。其中就读于民办学校的学生2708人，占样本量的16.89%。在幼儿园、小学、初中和普通高中阶段，民办学生比例分别为56.84%、7.01%、9.44%、8.26%，与2016年教育事业统计公报中的各阶段学校民办学生占比大体相同（见图1）。可在侧面验证CIEFR-HS 2017抽样的科学性与合理性，以及用该数据进行分析所得结论的代表性。

三、民办学校发展的地区差异

受经济发展水平、教育需求、公办教育的发展以及针对不同层级民办教育政策等多种因素的影响，省份间民办教育的发展存在很大的差异。如图2，在学前教育阶段，安徽和河南高达80%的在园儿童就读于民办幼儿园，而在上海和青海，该比例不足20%。在小学、初中和高中阶段，民办教育所占的比例远低于学前教育阶段。各省内部各阶段民办教育的相对发展情况也差异较大。在部分省份，各层级民办教育所占的比例都极低。在幼儿园、小学、初中和高中阶段，北京市就读于民办学校的学生比例都远远低于全国平均水平。而在上海，就读于民办幼儿园的学生比例极低，但是民办中小学的学生比例则高于全国平均水平。

受抽样方式及省份样本量的影响，CIEFR-HS2017数据在省级层面的代表性不足，但在地区间和不同经济发展水平的城市间，则具有较好的代表性。根据行政区划，笔者将CIEFR-HS 2017覆盖的29个省份分为东部、东北部、中部和西部四个地区[1]；根据居住地区在农村还是城镇，将学生分为农村学生和城镇学生两类；由于城镇间经济发展的差异，笔者根据经济发展水平，将CIEFR-HS 2017所覆盖的353个县、市、区划分为一线城市、二线城市和其他县市[2]。 

如图3所示，中部省份在所有的基础教育阶段，民办学校学生所占的比例都最高，而西部地区民办学校学生所占的比例均较低。东部地区民办幼儿园所占比例最低，但民办中小学的比例则相对较高。

城乡间，学生就读于民办学校的比例并无太大差异（图4）。相对于城乡差异，城镇内部的差异更大（图5）。在幼儿园阶段，随着经济发展水平的提高，就读于民办幼儿园的学生比例在降低。在初中阶段，随着经济发展水平的提高，就读于民办初中的学生比例则在提高。在小学阶段和普通高中阶段，经济发展水平与民办学校学生的比例呈现U型关系，就读于民办学校的学生比例在二线城市和其他县市最低，而在一线城市和农村地区则较高。

[1]东部地区包括北京、上海、天津、河北、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等十个省市，东北部地区包括黑龙江、吉林和辽宁，中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南等六个省份，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海和宁夏等十个省、市、自治区。

[2]首先，根据居委会和村委会的信息，我们将家庭分为城镇家庭和农村家庭。在城镇家庭中，一线城市为北京、上海、广州和深圳四个城市，二线城市为省会城市、自治区首府城市和其他副省级城市等，共计31个城市，除一、二线城市之外的其他城镇被划分为其他县市。

四、民办教育功能的分化

民办学校内部也存在功能的分化，既有满足外来务工人员子女超额教育需求的民办打工子弟学校，也存在着满足高收入群体差异化教育需求的国际学校，不同层级的民办学校在满足学生需求方面有不同的侧重点。在一定程度上，收费的差异可以体现学校在师资配置、教学质量和面对的学生群体等方面的不同。此外，就读学生的家庭背景，以及不同家庭经济状况学生在民办学校和公办学校之间的选择，也可以体现学校的服务对象及其所满足的教育需求类型。

（一）学前教育阶段                      

在学前教育阶段，超过半数的在园学生就读于民办幼儿园，这与我国学前教育的提供政策相关。在学前阶段，受政府财力的限制，公办学前教育机会的供给一直不足，为满足家庭对学前教育的需求，提高学前教育毛入园率，我国近年来的政策一向是鼓励公办与民办共同发展，强调民办幼儿园的重要作用。特别是考虑到家庭的教育负担，引导和鼓励民办普惠性幼儿园的发展。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出：“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园……支持社会力量办园……采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。”2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》指出：“公办民办并举……积极引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务”。

受普惠性民办幼儿园政策的影响，在学前阶段，公办幼儿园和民办幼儿园的收费差异看似受到抑制（表1）。相对较小的学费差异从侧面显示了普惠性民办幼儿园政策的部分有效性。从农村地区到一线城市，随着经济发展水平的提高、政府财力的增强，政府提供公办幼儿园服务的能力相应增强，民办幼儿园满足家庭超额教育需求的功能在降低，而满足家庭差异化教育需求的功能在增强。这体现在以下三个方面：

首先，随着经济发展水平的提高，民办幼儿园的学生比例在下降。其次，随着经济发展水平的提高，民办幼儿园的收费也在快速增长，与公办幼儿园的收费差异在增大。最后，全国范围内来看，就读于民办幼儿园的学生家庭年度消费低于就读于公办幼儿园的学生，然而一线城市和东部地区，就读于民办幼儿园的学生，其家庭年度消费高于就读于公办幼儿园的学生（图6）。这些发现充分证明，在经济发达的地区，部分家庭经济状况好的学生通过选择收费远高于公办幼儿园的民办园以满足其差异化教育需求；在经济不发达地区，家庭经济状况差的学生通过选择收费与公办幼儿园差异不大的民办幼儿园以满足其超额教育需求。

（二）义务教育阶段

与幼儿园阶段不同，小学阶段和初中阶段的教育在我国属于义务教育。2005年国家提出要在全国范围内分批次按地区实现义务教育免费。2006年在农村地区实行义务教育经费保障新机制，推行“两免一补”政策。2008年，实现了城市的免费义务教育。公办小学和初中不收取学费，按照学校的所在地区进行划片招生，对学生的户籍有所要求。受惠于免费义务教育政策，公办小学和公办初中的校内收费很低，超过25%的公办小学和公办初中的年度校内收费为0。

在我国义务教育阶段，公办学校整体占据绝对优势。小学阶段，不足8%的学生就读于民办学校；初中阶段，10%左右的学生就读于民办学校。民办小学和民办初中的学生比例与经济发展水平正相关，一线城市民办小学和初中的学生比例最高。随着经济发展水平的提高，居民的教育购买力增强，教育需求也更加多元化，对民办教育的需求因此增加。

城市间民办小学和民办初中的校内收费差异较大。一线城市民办小学的平均收费为15531元，民办初中的平均年度收费为28325元，是二线城市民办小学和民办初中平均年度收费的近两倍，是农村地区的近四倍[1]。若将校内收费作为衡量教学质量的一个指标，我们可以进一步认为，一线城市民办中小学所提供的教学质量要高于其他城市的民办中小学。在城市内部，公办与民办小学、初中校内收费的悬殊反映了学校间学生家庭经济状况的分化。

整体而言，在义务教育阶段，民办学校的占有率很低，公办学校与民办学校的收费悬殊，民办学校的市场占有率与经济发展水平正相关，公办与民办学校收费的差距大小也与经济发展水平正相关。这些数据表明，在义务教育阶段，民办学校的存在是一种补充，很大程度上是为了满足学生和家庭的差异化需求，就读于民办学校意味着更多的教育支出，但可能接受到多元化的、高质量的教育。

受入学政策的影响，义务教育阶段的民办教育也同时承担着满足超额教育需求的功能。对于户籍并不在居住地的学龄儿童而言，民办学校的存在，为他们提供了接受教育的机会。收入低的外来务工人员，很可能会选择收费较低的民办学校。在二线城市、其他县市和农村地区，收费最低的25%的民办小学平均年度校内收费不足200元，通过收费也可以看出其教育质量之差。在一线城市，虽然收费最低的民办学校收费接近或超过千元，但与收费较高的民办学校之间的差异也很悬殊。

（三）高中教育阶段

与学前教育阶段公办和民办幼儿园平分秋色不同，我国的普通高中主要以公办教育为主，民办教育为辅，仅有7%左右的普通高中在校生就读于民办学校。一线城市、二线城市、其他县市民办高中的学生比例相差无几。地区间和城市农村间，民办高中的市场占比差异小于学前教育和义务教育阶段。

2006年起，我国开始逐步建立并完善义务教育阶段的经费保障新机制，义务教育的专项性一般转移支付迅速增加，然而，公办普通高中仍以地方办学为主。2010年之后，中央政府对公办普通高中的收费价格进行严格管制，公办普通高中多元化的筹资渠道受到限制。为弥补公办普通高中办学经费的不足，各级政府开始逐渐加大财政保障力度，当前普通高中教育经费总支出中超过60%为财政拨款。

公办高中与民办高中之间的校内收费差异小于义务教育阶段的公办与民办学校间的差异，但大于公办幼儿园和民办幼儿园之间的收费差异。校内收费最低25%的公办与民办高中间的收费差异较小；校内收费最高25%的公办高中年平均收费为18853元，民办高中则为51839元。处于收费各四分位数的民办高中的校内收费均高于公办高中，唯一的例外是，在一线城市，校内收费最低的25%的民办高中年平均校内收费略低于公办高中，这也许意味着在一线城市，存在着部分民办高中提供质量极低的教育服务。

在二线城市、其他县市和农村地区，除了校内收费最高的25%的学校，在其他各收费区间，公办高中的收费均高于一线城市各收费区间内公办学校的收费，这充分说明，在以地方办学为主、严格限制公办高中通过其他途径筹措经费、严重依赖地方政府的拨款等因素的制约下，公办高中的经费充裕程度取决于地方财政投入的多寡。一线城市地方政府的财政能力强于其他地方，对公办高中的投入高于其他城市和农村地区，因此公办高中的收费低于其他城市和农村地区。同时，一线城市收费较低的民办高中的收费也低于其他城市和农村地区，这可能因为一线城市中，收费最低的民办高中提供的教育质量极其低下。受惠于充足的财政拨款，一线城市公办高中的质量很高，因此，学生和家长基本以公办高中作为其首选。民办学校分化为两类：一类是满足在本地无法就读于公办高中的人群的需求，为其提供最为基本的高中教育；还有一类是满足其他家庭的差异化教育需求，在收取较高费用的前提下，为其提供多元的高中教育。尤其是收费最高的民办高中，平均每年最高校内收费高达22万余元。

在二线城市、其他县市和农村地区，受限于地方财政能力，公办高中的供给可能不足，同时公办高中的办学质量受到影响，在各个收费阶段，民办高中的收费均高于公办高中，部分民办高中的存在可能是为了满足家庭和学生的差异化教育需求，为其提供质量更高的教育。

[1]本小节中，校内收费和家庭平均消费等数据，均根据购买力平价进行过调整。

五、学生在公办和民办学校之间的选择

受不同教育阶段民办学校功能分化的影响，学生在公办学校和民办学校之间的选择，也呈现出一定的差异。家长和学生进行学校选择时，不仅考虑办学主体的性质，更重要的是考虑学校的质量，在可以选择的范围内，选择质量最好的学校。不同家庭经济状况的学生，如何在公办和民办学校之间进行选择呢？学生选择民办学校的原因是什么？以及对所就读的学校又有怎样的评价呢？

（一）是否选择民办学校及选择怎样的民办学校？

图8显示了在学前、小学、初中和高中阶段，家庭经济状况不同的学生，选择民办学校的比例及所选择的民办学校的平均校内收费情况。在幼儿园阶段，不同家庭经济状况的学生选择民办园的比例差异不大，但学生就读的民办幼儿园的校内收费与家庭人均消费呈现正相关关系。

在小学和初中阶段，随着家庭人均消费的提高，学生选择民办学校的比例在提高，并且所选民办学校的校内收费也在提高。图中并未显示的是，家庭人均消费最低的5%的家庭，选择民办中小学的比例大于人均消费最低25%的家庭。这与之前的讨论完全一致，在义务教育阶段，存在着部分质量极低的民办学校，满足不在公办学校服务范围内的低收入人群的教育需要。

普通高中阶段的情况与学前和义务教育阶段完全不同。在普通高中阶段，家庭人均消费最低的学生选择民办高中的比例很高，随着家庭人均消费的提高，学生选择民办高中的比例在降低，低谷出现在家庭人均消费第3四分位数附近。家庭人均消费最高的25%的家庭，学生选择民办高中的比例则有所提高。民办高中的校内收费与就读学生家庭人均消费呈现正相关。

（二）学生选择民办学校的原因及对就读学校的评价

在公办学校占主导的情况下，为什么学生和家长会选择民办学校呢？图9中显示了不同家庭人均消费水平的学生，为了去更好的学校而选择民办学校的比例。对于家庭人均消费最低的25%的家庭而言，只有不到30%的学生为了去更好的学校而选择民办学校，这意味着，超过70%的学生，因为没有合适的公办学校可以就读而选择民办学校，满足基本的受教育需求。对于家庭人均消费最高的25%的群体而言，选择民办学校则很大程度上是为了满足他们的差异化教育需求，因为有超过60%的学生是为了更好的教育质量而选择了民办学校。[1]

图10显示了学生对其所就读的学校质量的评价——“所就读的学校质量是否高于当地学校的平均水平？”家庭人均消费越高的学生，对学校的评价越高。对于家庭经济状况较差的学生，就读于公办学校的学生对其学校的评价要远高于就读于民办学校的学生。这表明，对于家庭经济处于弱势的学生而言，其所就读的民办学校的质量非常低。

[1]家长、学生选择民办学校的原因是多元化的，可能考虑到学校的距离、是否提供住宿、班额大小等，受限于本问卷的设计，在本报告中，我们仅考虑图9中的因素。

六、校外教育与校内教育

在校内教育之外，我国还有着广阔的校外教育市场。根据CIEFR-HS 2017数据，有48.3%的中小学在校生参与过校外培训。无论是家庭人均消费最低的学生群体，还是家庭人均消费最高的学生群体，都在校外购买大量的教育服务（图11）。随着家庭经济状况的好转，学生校外支出的额度增加。对于家庭人均消费最高的25%的学生而言，校外教育支出是校内教育支出的1.5倍之多。

随着家庭人均消费水平的提高，公办学校和民办学校学生的校外培训支出均在提高，但民办学校学生的校外培训支出提高比例相对较低（图12）。将学生对其所就读学校的评价作为学校质量的衡量指标，根据图10，对于家庭人均消费最低的5%的学生，就读于民办学校是为了满足基本的教育需求（不能就读于公办学校，只能选择民办学校），公办学校学生校外培训支出为627元，而就读于民办学校的学生，校外培训支出则稍高，为708元。家庭人均消费水平处于第2四分位数范围内的学生也做出了同样的选择：就读于公办学校的学生对学校的评价较好，因而校外培训支出相对较低；就读于民办学校的学生对学校评价较差，因而校外培训支出相对较高。家庭人均消费最高的25%的学生中，就读于民办学校是为了寻求更好的教育质量，就读于民办学校的学生平均校外教育支出为9736元，而就读于公办学校的学生，平均校外教育支出为17188元，是民办学校学生的将近两倍。整体而言，校外教育是校内教育的一种弥补，学生的校外培训支出与其对所就读学校的评价密切相关：认为所就读学校的质量高于当地平均水平的学生，会相对较少地投入校外培训，认为所就读学校质量低于当地平均水平的学生，则将校外培训作为校内教育的一种弥补，更多地投入校外培训。

七、小结

在基础教育阶段，民办教育的发展随省份、地区和经济发展水平，呈现出不同的特征。就地区而言，中部地区的民办教育所占的比例在各个学段都高于东部、东北部和西部。与东部地区相比，中部省份的经济发展较为落后，与西部地区相比，中部省份得到的中央转移支付相对较少，因此，整个中部地区政府的财政能力不如东部和西部地区，出现了公办教育的“中部塌陷”。公办教育机会的供给不足，质量也有限，最终导致民办教育的供给相对较多。

在地区性差异之外，民办学校内部也存在着很大的差异。民办学校的两极分化现象很严重。存在着收费高达数万元的高质量的民办学校，也存在着收费不足几百元的低质量的民办学校。在不同层级的教育中，民办学校的功能有所不同。在学前教育阶段，民办幼儿园提供的入园机会要高于公办幼儿园。民办幼儿园主要是为了满足家庭的超额教育需求。在义务教育阶段和高中阶段，公办学校占主体，民办学校仅为补充，但由于财政支持力度不同，民办学校的主要功能有所差异。义务教育阶段民办学校主要是为了满足高收入家庭的差异化教育需求，对于低收入家庭而言，民办学校是为了满足其无法进入公办学校就读的超额教育需求。在高中阶段，民办教育的功能随城市经济发展水平而不同。在一线城市，充足的地方财政拨款导致公办高中的供给充足，质量有保障，大部分民办高中是为了满足低收入群体的超额教育需求，小部分民办高中收费极高，以满足高收入群体的差异化教育需求。在二线城市、其他县市和农村地区，由于地方政府财力有限，公办高中的发展受到限制，部分民办高中的存在则是为家庭提供高质量的高中教育。

民办学校内部的差异和不同学生群体可选择的范围有限，导致了学生选择民办学校的原因有所不同。随着家庭经济状况的提高，更高比例的学生选择民办学校是为了更高质量的教育服务。对于收入最低的群体而言，公办学校可以提供更好的教育质量，然而，受入学政策的影响，该群体中很大一部分学生无法到公办学校就读，只能选择低质量的民办学校。

在民办学校以外，我国还存着很大的校外教育市场，相当高比例的学生在学校之外会选择市场上的培训机构，以弥补校内教育的不足，根据所面对的教育机会和教育质量的差异，低收入群体选择了“相对低质量的民办学校+相对高的校外教育支出”和“相对高质量的公办学校+相对低的校外教育支出”的教育支出模式；而对于家庭经济状况好的学生，则出现了“相对低质量的公办学校+相对高的校外教育支出”和“相对高质量的民办学校+相对低的校外教育支出”的教育支出模式。

*本文节选自《中国教育新业态发展报告（2017）——基础教育》“民办基础教育学校在服务于谁——基于2017年中国教育财政家庭调查的分析”一文。

作者：周森，北京大学中国教育财政科学研究所博士后。

本文转自微信公众号“中国教育财政”，作者周森。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场。