推进“权责发生制下教育费用功能分类改革”课题，探索基层教育财务管理新途径

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摘要：在政府会计改革的背景下，北京大学中国教育财政科学研究所与全国各试点单位开展了“权责发生制下教育费用功能分类改革”课题。河北辛集市教育局作为全国试点单位之一，围绕课题开展了各项义务教育阶段中小学财务会计改革，取得了良好的成效。

2015年，河北省辛集市成为“义务教育支出功能分类改革”全国四个试点县市之一。2016年起，辛集市继续试点“权责发生制下教育费用功能分类改革”。在教育费用功能分类课题的要求下，辛集教育局充分做好前期准备工作，对现有的财务软件进行升级，增加费用功能分类科目，研发了固定资产管理软件、存货管理软件，并与升级后的财务软件进行有效对接，同时将教育费用功能分类改革的财务数据应用到地方的教育行政管理中。

1前期准备工作

1．完成教职员工按功能属性的划分。准备好本校全体教职工花名册（在编、编外聘用和临代人员），将以上人员划分为教学人员、学校管理人员、支持性服务人员和非教学服务人员四大类。

教学人员指与学校教学活动相关的教师与教辅人员。

学校管理人员指行政、教务、政教和总务管理人员。行政管理人员包括校长、书记等校级领导。教务管理人员包括教导处、教务处等与教育教学有直接关系的管理部门的人员。政教管理人员包括政教处、法制办等管理部门的人员。总务管理人员包括总务处、财务处、文印室、档案室等与教学无直接关系且肩负管理职能的人员。

支持性服务人员指图书管理员、心理辅导员、校医、各专用教室、功能教室的管理员（不直接面对学生上课）。

非教学人员指不参与教学及管理工作，但服务于学校的正常工作、生活秩序的人员，如一般工勤人员、门卫、宿舍管理员、炊事员等。

短期请病假人员，按请假前岗位分类；经人事部门批准长期病休的人员，参照离退休人员管理，待返岗后再按岗位分类。

以上划分是为以人员类别为标准分配票据的必要准备。

2．完成学校校舍按属性的划分。统计学校校舍使用面积及取暖面积，将本校校舍划分为：（1）教学用房：包括普通教室、实验室、信息技术教室、多媒体教室、音体美功能教室、语音室、教师办公室、备课室等；（2）管理用房：包括行政管理用房、教务管理用房、政教管理用房、总务管理用房等；（3）支持性服务用房：包括卫生室、少队室、艺术馆、科技馆、天文馆、图书馆、体育馆、阶梯教室（礼堂）等；（4）非教学服务用房：包括宿舍、食堂餐厅、厕所、仓库、监控室、警卫室、值班室、水房、锅炉房、车棚等。

3．完成学校接入互联网的计算机属性的划分，将其分配到教学、行政管理、教务管理、政教管理、总务管理等部门中。

4．分部门统计学校电器功率、平均用电时长。

因为学校食堂单独核算，属于非财政性经费，食堂账目的收支不参与本次改革。

统计好以上数据后，将其分别填入“前期准备材料表”中，作为分配单的依据。

2划分资金费用性质

1．将所有费用首先划分为“保障性费用”或“发展性费用”。保障性费用：为实现国家、省规定的基本办学标准和维持学校现有办学条件正常运转的必要费用。发展性费用：某项指标已达到国家、省规定的基本办学标准，在现有基础上继续提高标准而发生的费用。但原某项办学条件早已超过省定标准，为保障该项目正常运转产生的费用则不属于“发展性费用”，应为“保障性费用”。

示例：为达到河北省规定基本办学条件“学校应配备开水供应设施设备”，A校购置热水茶炉1台，支出2万元，该茶炉的固定资产折旧费用应属于“保障性支出”。B校超出此标准，购置带多层过滤、净水功能的开水茶炉1台，支出4万元，则该茶炉的固定资产折旧费用属于“发展性支出”。C校去年已购带多层过滤、净水功能的开水茶炉1台，今年需更换滤芯，需支出800元，则属于“保障性费用”。

2．同一笔费用中，有可能出现部分为“保障性费用”、部分为“发展性费用”。遇到这种情况，应根据资金用途按比例进行分配，用两个分配单记账。

3．在分配表填写过程中，保障性费用用B表示，发展性费用用F表示。软件录入凭证时，对应选择是“保障性费用”或“发展性费用”。

3经济业务按教育费用功能分类科目分配说明

1．人员经费。包括工资及对个人和家庭的补助支出。

以学校人员情况前期准备工作表为依据，按部门类别分配，兼职人员按工作量分配。“摘要”栏填写具体工资名称。学校教学人员如为在编正式职工，人员费用全部列入核心课程费用教学中。

（1）应发工资：填写财政统发工资表上的工资。按应发工资计算，不计算代扣代缴费用。

（2）奖励性绩效及补发工资等：填写财政拨付单位按绩效考核或其他规定发放的工资。

（3）其他人员工资：填写编外聘用人员和临代人员工资。

（4）奖励金：指按照上级部门有关文件发放给个人的奖励。

2．商品和服务支出。“摘要”栏填写具体项目名称。

（1）办公费：按使用用途填列到教育费用、管理费用、支持性服务费用、非教学服务费用中。

（2）印刷费：按使用用途填列到教育及管理费用中。

（3）咨询费：按行政管理、教务管理、政教管理和总务管理部门类别分配。

（4）工会经费、福利费：统一填写到行政管理费用中。

（5）水费：一般按使用用途比例分配。校园绿化用水、卫生厕所用水填到其他非教学服务栏。

（6）电费：按照实际用电时长及电器功率测算，应根据实际情况及时调整比例。

（7）邮电费：其中网络通信费按上网的计算机台数分配到教育、行政管理、教务管理、政教管理、总务管理费用中。电话费按电话费单据使用部门填列到教育、行政管理、教务管理、政教管理、总务管理费用中。若学校只有一部电话，则按使用频率进行分配。有线电视费参考电话费。

（8）取暖费：取暖燃料费用按取暖面积填列到教育和行政、教务、政教、总务管理、支持性服务用房、非教学服务用房中。取暖锅炉工人员工资参考燃料分配方法。取暖设备日常维修费按实际维修部位的校舍属性分配。

（9）交通费、差旅费、会议费、租赁费：按资金支出用途分配填列。

（10）劳务费、学校安保费用、校园保洁费用：按劳务使用情况分配到学校核心课程（如外聘专家授课）、学校非核心课程、综合实践活动、行政、教务、政教、总务管理、校园美化维护与校园安全（如清垃圾用工、保安门卫用工）、宿舍（如临聘宿管员用工）中。

（11）实验耗材费用、体育耗材费用、其他材料费用：按使用用途分配到学校核心课程（如理化药品）、学校非核心课程、综合实践活动、校园安全（如保安器材）中。

（12）培训费：按使用用途分配到行政、教务、政教、总务（如锅炉工培训、电器维修培训）、教师培训（一线教学人员）、校园安全（如安保人员培训）中。

（13）维修（护）费、校园绿化费用：按维修项目分配到教育费用、管理费用、校园美化维护与校园安全、宿舍维修费、食堂维修费和其他非教学服务费用中。

（14）其他商品与服务支出：按实际情况填列。校方责任险填入学生支持性服务的校方责任险，学生体检填入学生支持性服务的医疗和心理健康服务。

3．其他资本性支出（固定资产支出）

（1）办公设备、专用设备购置和交通工具购置：购入时借记固定资产，年终时按折旧费用分别记入相关部门。

（2）房屋建筑物购建、大型修缮等其他资本性支出：工程交付使用时借记在建工程，交付使用后借记固定资产，年终按折旧费用记入不同部门。

（3）大型修缮：反映引起现有设备、建筑物寿命或结构发生改变的修缮费用，包括教学楼、实验室、图书馆、宿舍、食堂等设备及建筑物的大型修缮支出。按使用部门分配到教学及教辅设备及建筑物修缮、行政办公设备及建筑物修缮、生活设备及建筑物修缮。

具体分配操作见附件：经济业务按教育费用功能分类科目分配说明（示例）。

4开发固定资产管理软件

以往年度辛集市中小学在编制新年度的固定资产采购预算时，学校主要是靠领导班子、财务人员、教师代表等一起“想”。“想”的结果是部分需要采购事项不可避免形成遗漏，造成采购预算编制不完整、不科学，学校预算编制者为此伤透了脑筋。

为解决这一问题，也为了提高课题改革的效率，辛集课题组研发了“固定资产管理系统V1.0”软件，并获得国家计算机著作权登记证书（登记号为2017SR069564）。

该软件在固定资产内控建设上取得了六项创新：

一是与财政部开发的固定资产管理软件实现了信息导入上的无缝对接，可以将现有提交财政部门的信息导入新开发的软件系统，从而进行有针对性的管理。

二是支持县、乡、学校三级管理权限划分，管理部门随时可以查阅下属单位的固定资产。在农村，乡镇学区中心校比县级管理部门更熟悉辖区内所属学校的情况，由乡镇学区中心校在固定资产采购预算审核、固定资产管理等环节加强内部控制更加科学。

三是支持灵活设置固定资产折旧年限，可以查询任意月份折旧后的报表信息；科技创新导致新增固定资产品种或功能在增加，这一功能的设置与近几年国家重视固定资产使用年限紧密结合。

四是各单位各房间存放固定资产信息实现了一键查询，为定期盘点固定资产节约了时间；每个建筑的每个房间进行编号，便于盘点。

五是设置了折旧超限预警功能，堵塞了固定资产提前报废造成浪费的漏洞，同时为各单位新年度编制固定资产采购预算提供科学依据。

六是所有固定资产均可实现二维码生成打印，通过扫描贴在固定资产上的二维码便能知晓固定资产的详细信息，便于固定资产日常管理。以上软件已在辛集市中小学普遍使用，该软件的使用，在固定资产采购预算编制、固定资产管理内部控制，杜绝固定资产浪费领域起到了关键作用。

使用自主研发的新固定资产软件后，在新年度固定资产采购预算编制前，辛集市各中小学可以通过以上固定资产软件的“折旧预警”设置，即可得出本单位有多少已经超过或即将达到“服役”年限的固定资产，从而有针对性地对这些固定资产的性能进行检测，做是否需要更新的研判，这一做法提高了固定资产采购预算编制的完整性和科学性。更重要的是，对于未达到应使用年限的固定资产，如果有部门或使用人提前报废采购新产品，系统会坚决说“不”，杜绝固定资产浪费现象。下一步，课题组还在研发固定资产使用频率模块，让固定资产使用频率与绩效考核相关联，进一步提高固定资产使用效率。

使用自主研发的新固定资产软件后，盘点固定资产变成一件很轻松的事情。对各中小学的房间设置进行编号管理，与固定资产软件中的房间编号相匹配，同一编号房间内的固定资产可以实现一键汇总，便于按房间清查，为中小学定期清理固定资产节约了大量时间。

5开发存活管理软件

为做好课题改革，辛集课题组研发了“中小学存货管理平台”系统。这一系统除了核算各单位正常的出入库事项外，还具备以下功能：一是该系统可以统计分析各单位各类“耗材”每月、每季度“生均”“按房屋面积”出库量。管理部门只要横向对比，就能够了解到哪些单位存在浪费现象或管理漏洞。对于单位“生均”“按房屋面积”消耗值高的种类，能够参考该领域形成的数据，研判绩效情况避免浪费。二是该系统记录了各单位各类“耗材”采购单价，主管部门可以随时查询并对比各类“耗材”采购单价，对同类同品牌耗材采购单价明显高于其他单位的，会通知相关单位负责人进行调查，防止腐败现象发生。

6形成了教育费用功能分类财务报表

（一）资产负债表

新的“资产负债表”与原《中小学会计制度》下的“资产负债表”相比，有两个主要变化：一是增加了“待摊费用”科目，用以记录当期已经发生，应在1年以上的期间内分期摊销计入成本或期间费用的支出。二是增加了“固定资产原值”“固定资产累计折旧”科目，核算的“固定资产”科目为折旧后的固定资产价值，比较真实地反应了固定资产的实际价值。三是增加了“无形资产原值”和“累计摊销”科目，客观地反映了“无形资产原值”。如表中2016年“固定资产折旧”栏3726706.44元，表示折旧数额。详见表1。

（二）收入费用表

新的“收入费用表”与原《中小学会计制度》下的“收入支出表”相比的变化主要是：以费用取代原支出。费用是权责发生制基础上生成的，包括了折旧和摊销。费用项目主要包括：（1）教学费用，（2）学校管理费用，（3）支持性费用，（4）非教学服务费用，（5）学生资助费用，（6）离退休费用，（7）对附属单位补助费用，（8）经营费用。

通过表2中数据可以看到，“教学费用”占67.37%，“非教学服务费用（宿舍及食堂费用）”占18.15%，“学校管理费用”占7.4%，“学校支持性费用”占4.5%，“学生资助费用”占1.87%，“离退休费用”占0.71%。以上表格数据揭示了近些年“撤点并校”后大规模寄宿制学校产生后“非教学服务费用（宿舍及食堂费用）”所占教育教学成本在加大，占总教育成本的第二位，这一改变与教育的绩效之间是正面影响还是负面影响，将来值得探讨。

（三）费用功能分类明细表

新的“中小学校费用功能与经济分类明细表”与原《中小学会计制度》下的“支出明细表”相比，除了保留了原有的横向的“经济类支出科目”外，主要是纵向分析增加了“教学费用、学校管理费用、支持性服务费用、非教学服务费用、学生资助、离退休费用、附属单位费用、经营费用”8个一级“费用”功能科目。在每个一级“费用”科目下面又增加了若干个2级和3级“费用”科目，都可以生成相应的报表。在大数据时代，便于教育和财政主管部门可以查询任一经济类支出科目的某一“费用”功能分类3级科目的成本情况，便于科学化分析与管理。

县级教育、财政主管部门在日常经费管理时，分析各学校“中小学校费用功能与经济分类明细表”横向科目，即可比较相同类别、规模大体相当的各学校在同一经济类科目下的各功能类费用科目的数值高低。将这一指标用于“绩效评价”意义重大，比如：分析以上部分学校“商品服务支出----印刷费”中的“教学费用”这一指标，如某学校生均指标较高，即用于教学的印刷费高的学校但教学成绩排名靠后，则有理由说明此绩效不理想，可以有针对性地去研究问题所在。

分析各学校“中小学校费用功能与经济分类明细表”纵向科目，即可比较相同类别、规模大体相当的各学校在同一“费用”类科目下的各经济类科目的数值高低，这一指标用于学校厉行节约有重要意义。比如：“学校管理费用”科目下，有的学校的经济类科目“电费”生均指标较高，原则上属于可压缩的数值，学校可以制定“节约用电制度”从而节约教育经费。

作为基层学校，“中小学校费用功能与经济分类明细表”的重大意义在于：结合并分析本学校“横向”与“纵向”指标，可以提高编制新年度预算的科学性、准确性。

作为教育部门的内审及监察科室，可以利用同一基层学校“中小学校费用功能与经济分类明细表”三年数据进行异动数据分析，把“虚开发票”等违法行为消除在萌芽状态，为教育的健康发展保驾护航。

7教育费用功能分类改革的深化应用

（一）有利于完善教育经费评价体系

为加强教育经费管理，近几年，各级财政、教育主管部门一直在推行教育经费绩效评价。不难发现：现执行的教育经费绩效评价框架因会计核算体系的束缚而存在缺失。一是重建设（或采购）项目评价，轻日常运转经费效益考核。二是重本年度项目评价，轻该项目日后年度效益考核。三是重单体（单项）项目评价，轻部门综合整体效益考核。

近几年有媒体报道：某希望小学建成六年后变成了养猪场，某学校的图书借阅率低于百分之五，某学校的科学仪器上布满了灰尘。这些国家投资项目后续的浪费问题，应该由谁来负责？实际上，这些情况的发生与我们的教育会计核算有紧密的关系。一直以来，由于各学校不同处室（年级或学科）运行成本不明晰，导致“事权”“财权”不能科学匹配，绩效考核很难深入推行，并未起到采用经费杠杆提高工作人员工作积极性的作用。

针对现有评价体系存在的不足，辛集市课题组建议，在推行“权责发生制下教育费用功能分类改革”的同时，借鉴“波多里奇”考核评价理论，建立按部门（年级或学科）核算所有费用及成本进行考核的体系。从根本上厘清学校各处室（年级或学科）的运行（费用）成本，并参照上年度财务数据，在每年年初科学编制各处室（年级或学科）的预算，预算一经审定批准后不再更改，各处室（年级或学科）负责人执行已经批准的预算，争取达到预期目标。学校考核小组定期对各处室（年级或学科）绩效完成情况进行考核，根据考核情况进行奖惩。这样，通过细化分解绩效考核目标，就能有效地提高工作人员的积极性，提高经费的使用效率。

（二）有利于确定学校生均公用经费支出中明细科目（事项）运行的定额成本

国务院从2016年春季学期开始，统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额。中央确定2016年生均公用经费基准定额为：中西部地区普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元；东部地区普通小学每生每年650元、普通初中每生每年850元。各地根据具体情况，将生均公用经费标准进一步细化。

但是，作为县级教育、财政主管部门，应有责任研究本区域生均公用经费细化标准。比如，同等类型同等规模的学校，生均“学校管理费用”中的“办公费”定额应该是多少，如果不能明确，将可能导致经费浪费。如何将学校领导层的权力关进制度的笼子里，制定学校生均公用经费明细科目（事项）运行定额成本是一个切实可行的办法。如辛集市制定的小学生均电费额度38.84元/年，初中生均电费额度72.65元/年；小学生均试卷印刷费额度10.91元/年，初中生均试卷印刷费额度36.55元/年。学校生均额度超过规定额度就要进行说明。

辛集市通过编制学校生均公用经费明细科目（事项）运行定额成本这一做法，大大降低了各中小学的日常运转经费支出，进一步提高了改善办学条件支出，切实提高了教育经费使用效益。

（三）有助于“国家加大教学点扶持”政策的进一步研究和落实

国务院完善城乡义务教育保障机制文件中规定：“农村地区不足100人的规模较小学校按100人核定公用经费。”但这些小规模学校按100人安排公用经费就可以保障了吗？

辛集市抽样测算了四所农村教学点（均为走读学校）公用经费运行成本，结果显示：不足100人的教学点按100人安排，仍然低于教学点的健康运行成本。

1．位伯镇东柳科教学点，2016年该校有在校生48人，按国家标准应安排公用经费6万元。但该校2016年公用经费实际运行成本需97099.85元。其中教学成本37165元，占38%；管理成本11508元，占12%；支持性服务成本31206元，占32%；非教学服务成本17220.85元，占18%。

2．位伯镇礼璨教学点，2016年该校有在校生70人，按国家标准应安排公用经费6万元。但该校2016年公用经费实际运行成本需123340.31元。其中教学成本45593.31元，占37%；管理成本14935.2元，占12%；支持性服务成本49301元，占40%；非教学服务成本13510.8元，占11%。

3．马庄乡木店教学点，2016年该校有在校生31人，按国家标准应安排公用经费6万元。但该校2016年公用经费实际运行成本需138605.3元。其中教学成本22915.72元，占17%；管理成本12125.29元，占9%；支持性服务成本99270.02元，占71%；非教学服务成本4294.27元，占3%。

4．马庄乡枣营教学点，2016年该校有在校生30人，按国家标准应安排公用经费6万元。但该校2016年公用经费实际运行成本需96757元。其中教学成本20962.45元，占22%；管理成本15667.4元，占16%；支持性服务成本55546.47元，占57%；非教学服务成本4580.68元，占5%。

以上四所教学点公用经费平均运行成本113950.62元，按100名学生测算，对于不足100人的教学点，应按每生1140元标准保障。由此得出，对农村不足100人的教学点的扶持力度国家应进一步加强。

“权责发生制下教育费用功能分类改革”试点一年来，辛集市课题组深刻领悟到了这一改革的必要性和紧迫性。今后，课题组将进一步依托财务软件创新的工作思路，科学实践，深入研究，为教育经费管理科学化、精细化探索更多途径，为我们国家建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制下政府综合财务报告制度提供经验支持。