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投资摘要：

为了解决“入园难、入园贵”的民生问题，延缓我国生育率下降的问题，国家一直致力于普惠3-6岁学前教育，目前我国幼儿园的毛入园率接近85%，3-6岁的学前教育体系正加速完善中。但0-3岁的托育服务市场仍处于政策空白阶段，行业普遍存在托育服务供给不足、监管体系不完善、机构良莠不齐、专业队伍不足等诸多问题。

十九大提出“幼有所育、学有所教”的目标后，2018年4月-7月上海市紧接着出台了“1+2+1”四个文件，分别从多个方面推进托育服务体系建设：

1：增加托育服务供给。深入推进托幼一体化，支持社会力量参与托育服务供给。截至2018年底上海市已新设托育机构122个，预计2019年还将新增50个托育点。此外，中国商飞公司成立了政策落地后第一所企业内部员工托育园。

2：完善托育监管体系。托育行业发展较为早期，因此存在监管部门不明确的情况。此次上海市政策，除了参考幼儿园，实行营利性与非营利性的分类管理。核心的举措在于，首次确认建设托育行业专业监管机制，设立市、区两级托育服务管理机构。由市级托育管理机构制定发展规划、规范政策并进行综合监督，由区级托育管理中心进行实际托育机构的管理，审核并发放举办资格。

3：规范托育机构。首次全方位对托育机构进行规范要求。如机构需专营托育服务，包括全日制、半日制、计时制，机构规模4-6个班，班级规模15-20人，建筑面积不低于360㎡，无死角监控，育婴员、保育员根婴儿年龄和人数限制生师比等。

4：充实并规范从业人群。鼓励学校、社会培训机构扩大托育从业人员培育体系，并从严把关准入资格，加强职前职后培养、并提供经费支持。目前，上海开放大学已响应政策开展了托育从业人员培训，预计2019年可完成3000-4000人培训。

在上海市托育政策及相关实施策略逐步落地实施后，从后续四川、湖北等地区官方发布的托育政策来看，未来各省市托育政策落地方向与上海市大致一致。托育行业有望进入规范化快速发展阶段。具体来看：

（1）高度规范的托育机构将受益于政策支持、托育渗透率的提升而快速发展，其中公益性、普惠性托育机构将享受一定税收、补贴优惠；中高端托育机构将受益于渗透率提升、消费升级下诞生的多元化消费需求。

（2）在线早教/母婴社区企业有利于辅助政府完成育儿知识普及任务，并在此过程中，受益于育儿观念的变化，进一步促进自身的发展；

（3）线下早教中心是否纳入托育机构管理暂无明确意见。考虑其服务对象的特殊性以及商业形态，我们认为在对机构设置的规范标准方面将与托育机构保持一致，在行业发展的指导方针上将趋于素质教育。受益于托育和素质教育发展的影响，具有客观的成长条件，但政策尚未明确规定，需持续关注相关政策的发展。

风险提示：市场发展不达预期、市场竞争加剧、政策变化风险、政策推进不达预期

• 1、十九大提出“幼有所育”新要求，0-3岁婴幼儿“照料负担过重”的社会现象亟待解决

2019年1月21日，国家统计局发布2018年新生儿数据，全年出生人口1523万人，人口出生率为10.94‰，相比2017年，新生儿人数减少约200万人，下降幅度约10%。值得注意的是，新生儿人数不达预期，并非“二胎政策”失效。根据统计局2018年公告，从生育孩次看，出生人口中二孩及以上出生人数和比重明显高于一孩。二胎政策效应俨然已经释放，而2018年新生儿不达预期的原因主要有以下几点：

1）妇女初婚初育年龄推迟。我国育龄妇女平均初婚年龄推迟4岁多，从1990年21.4岁提高到2017年的25.7岁，并有继续走高趋势；平均初育年龄也从23.4岁提高到26.8岁。据中国人民大学社会与人口学院副教授陶涛研究，2017年全国结婚人数大概是1063万，同比下降7%。

2）育龄妇女持续减少。据统计局调查，2018年我国15-49岁的育龄妇女约3.46亿人，同比减少700余万人；20-29岁生育旺盛期育龄妇女接近1亿人次，同比减少500余万人。

3）二胎政策效应释放趋于平稳，整体生育意愿减弱。二胎政策效应在2016年、2017年集中释放，2018年政策集中释放效应弱化。与此同时，受碍于教育、医疗、可支配收入、女性权益保障等因素，整体生育意愿不足。

纵观各国历史，在生育率趋于下降的人口环境下，提高育龄妇女的生育意愿是各国努力重要方向。育儿成本过高、照料负担过重、女性权益保障不足是阻碍生育意愿提升的主要因素。综合世界各国学者的研究成果可知，阻碍育龄妇女的生育意愿提高以及实现的因素主要有以下几点：

1）育儿成本过高；

2）照料负担过重；

3）女性权益保障不足；

4）个人家庭及身体因素。各国生育政策也多在上述方面进行改善。根据李婷、苏俐学者的调研数据，“选择没有生育意愿”的人，74%因为“无人照料”，72%因为“成本过高”，此外分别有58.7%和45.8%的一孩家庭由于母亲产假太短和工作情况影响了生育意愿。

2015年以来我国陆续出台多项教育、医疗、公共服务、收入分配等政策，一定程度上缓解了我国“育儿成本过高”的情况。但“照料负担过重”过重的问题仍然存在。

2017年底十九大所提出的“幼有所育”新要求后，中国人民大学国发院研究员、人口与发展研究中心杨菊华教授提出建构0-3岁婴幼儿托育服务体系,是实现“幼有所育”的重要支撑。我们任务建构0-3岁婴幼儿托育服务体系能够有效环节“照料负担过重”的社会现象。但目前我国存在托育服务供给不足、监管体系不完善、机构良莠不齐、专业队伍不足等诸多问题。2018年4月28日，上海市发布“1+2”文件着力构建幼儿托育服务体系，从增加服务供给方案、完善监管体系、充实从业人群、规范托育机构等方面提供诸多可落地方案。随后、四川省、湖北省也先后发布了相关托育服务指导意见（草案），贵州省、福建省、北京市等省市人大代表或组织也强调完善各地托育服务体系的重要性。

我们认为，新生儿趋于下降的趋势是难以逆转的，但0-3岁婴幼儿托育政策的出台有利于缓解“照料负担过重”的社会现象，并延缓新生儿下降速度。并且完善的托育服务体系能够普及社会科学育儿的观念，伴随着收入的增加，将促进社会对新生儿“质量”的关注，进而提高我国新生代的素质、提升国际竞争力。因此，托育政策的出台与落地实施，一方面可以直接提高托育行业的渗透率，另一方面，也会受益于育儿观念的改变，间接推动线下早教服务、在线早教、母婴社区等相关领域的发展。

• 2、上海市出台首个托育政策：分级分类管理托育机构，支持社会力量参与托育服务建设

上海市是首个出台详细托育服务体系完善政策的地区。先后发布《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》、《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》、《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》、《上海市3岁以下幼儿托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设三年行动计划（2018-2020年）》等文件，从增加服务供给方案、完善监管体系、充实从业人群、规范托育机构等方面提供诸多可落地方案。从2018年8月正式实施至今，已新设托育机构122个、完成62家托育机构的登记备案与分类、落地了第一家企事业单位为内部员工举办的非营利性托育园、鼓励上海开发大学系统提供托育从业人员培训并于年内得到响应。

我们认为，上海市托育政策及相关实施策略具有一定的实操性与试点意义，后续其他各省市及国家层面可能出台类似政策。因此，以下将重点分析上海市托育政策相关内容，为全国各省市托育机构前瞻性布局提供一定借鉴。

2.1增加托育服务供给：深入推进托幼一体化，支持社会力量参与

深入推进托幼一体化，支持社会力量参与，形成以政府为主导、以市场为主体、以社会为补充、以家庭为基础的性质多样、灵活便捷的托育供给格局。

（1）以政府为主导，深入推进托幼一体化：鼓励有条件的区在新建配套幼儿园时，落实托班的建设要求；通过改建、扩建幼儿园，增加托班的资源供给；鼓励民办幼儿园开设托班；支持公益性托儿所扩大服务对象的覆盖面。目前政府工作重点主要在于推进托幼一体化，在已完善的幼儿园教学体系上，增加托育服务的供给，但托育服务与幼儿园教育所面临的婴幼儿生理差异较大，所涉及的教学理念也有所不同，托幼一体化实操中面临较多问题，我们认为未来市场专业托育机构仍然存在价值。

（2）以市场为主体、以社会为补充，支持社会力量依法举办托育机构：以多种方式引导支持社会组织、企业、事业单位和个人提供托育服务。引导支持举办者在居住社区、工作单位等场所单独或联合举办非营利性托育机构。并规定企业设立的员工子女托育点所发生的费用可按税法规定作为职工福利费支出在税前扣除。2018年11月中国商飞公司响应政策落地第一所企业内部员工托育园。截至2018年底已新设托育机构122个，预计2019年还将新增50个托育点。

（3）以家庭为基础，加强对家庭科学育儿的指导：家庭始终是最主要的婴幼儿照料主体和中心场域，在托育服务体系建设中也要注重科学育儿研究与指导，加强评估与质量监测。上海市则每年为本市适龄幼儿家庭提供至少6次免费科学育儿指导服务。

为保障托育体系的建设，上海市政府将从人力财务、用地和房屋、政策支持等领域支持托育机构发展。多个细则具有较强的实操性，但部分细则需要根据实际情况进行完善与补充。如托育机构优惠用水电的政策，则需要单独铺设水电路线，对于已经成立的托育机构，较难切实享受该项政策的优惠。其余诸如部分托育机构免增值税、综合奖补等措施也需要相应税务机关进行合作落地，从业人员的持续培训与相关补贴支持，也需要更为细致的政策出台。

2.2完善监管体系：分级分类管理托育机构，建立托育管理专属组织

吸取以往托育服务监管职责不明确的教训，借鉴民办教育改革措施。上海市建立市、区两级政府分级管理，并对营利性和非营利性托育服务机构实行分类管理。

（1）组织机构实行分级管理，落实日常及综合性监管单位。对托育机构实施市、区、街镇三级联动，并建立市、区两级托育服务管理机构，负责幼儿家庭科学育儿指导工作，开展专业研究与从业人员培训，组建巡查队伍，保障托育服务质量。托育行业发展较为早期，因此存在监管部门不明确的情况，此次上海市政府相关细则是国内首次确认建设托育行业专业监管机制并设置了多级监管体系。并且在明确各级政府的机制责任后，也将日常与综合性监管的职责进行分类落实，落实了监管体系在监管实操方面的内容。

（2）分类管理托育机构。根据设置标准设立的营利性和非营利性托育机构，分别在市场监管部门和民政部门注册登记。依据登记流程、运营方式和登记部门等方面的不同，明确具体要求和管理主体，实行分类管理。营利性托育机构利在工商（市场监督管理）部门办理公司制法人登记，工商（市场监督管理）部门完成公司制法人登记后，将信息及时推送至区教育部门，由区托育服务管理机构进行审查发放举办资格；非营利性托育机构在民政部门依法办理民办非企业单位法人登记。企事业单位、园区和商务楼宇开办面向本单位职工适龄幼儿的免费福利性托育点在所属行政区托育服务管理机构备案并核查资质。托育机构参照学前教育领域的经验，实行营利性与非营利性的分类管理，为市场提供普惠性托育服务基础上，也允许营利性机构参与丰富托育服务的多样性。

从2018年8月正式实施至今，已完成全市62家托育机构的登记备案与分类。

2.3规范托育机构：从机构设立、运营、人员配置等全方位设置标准

幼儿的人身安全是托育机构管理的重中之重，上海市发布的《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》、《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》在具体设立、运营方面均规范了托育机构标准。

（1）明确托育机构营业范围。托育机构营业范围内注明全日制、半日制或计时制，专营托育服务。后续需要关注早教服务是否划分在托育服务里面进行监管，若不划入托育服务体系，那么对托育机构“专营托育服务”的要求可能使得早教业务与托育业务分离。

（2）明确场地、设施设备、运营服务等内容。包括机构规模、班级规模、课程内容、选址要求、建筑面积、功能要求、供餐要求等。

（3）明确托育服务从业人员岗位职责、资格要求以及生师比等。

2.4充实并规范从业人群：从严把关准入资格，加强职前职后培养

上海市人力资源和社会保障局发布《上海市3岁以下幼儿托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设三年行动计划（2018-2020年）》，鼓励学校、社会培训机构扩大托育行业从业人员培育体系，并从严把关资格准入，对从业人员的职前职后培养进行加强、且提供经费支持。保育员、育婴员等相关技能培训项目列入上海市职业技能培训补贴目录。托育服务从业人员参加保育员、育婴员等项目培训并鉴定合格，可按照紧缺培训补贴项目规定标准给予培训费补贴。2018年3月底，上海开放大学响应政府，建立了总校、上海市公共安全教育学校、系统分校共同参与的培训体系，根据上海开放大学培训管理部部长王松华教授公开说明，预计2019可完成3000-4000人培训。

• 3、投资逻辑

3.1预期各地托育政策将参考上海市加速出台，托育行业有望进入规范化快速发展阶段

我们看到，在2017年11月18日十九大报告中提到幼有所育、学有所教的指导方针后，上海市、四川省、湖北省先后发布了相关托育服务指导意见，贵州省、福建省、北京市等省市人大代表或组织也强调完善各地托育服务体系的重要性。我们认为，在2018年4月28日上海市托育政策及相关实施策略逐步落地实施后，后续其他各省市及国家层面框架性指导意见大概率会加速陆续出台，并且上海市政策涵盖托育行业发展规划、监管机构设置、托育机构标准、从业人员补充规范等各方面内容，内容详实、可操作性强，从后续四川、湖北等地区官方发布的托育政策来看，未来各省市托育政策落地方向与上海市大体一致。

3.2建议关注高度规范的托育机构及优质在线早教/母婴社区企业

随着各省市对应的托育政策法规的逐渐落地，托育行业有望进入规范化快速发展阶段。从市场参与者来看，与托育行业相关可能受托育政策影响的企业参与者主要分为三类：

（1）线下托育服务机构：托育主要是指为0-3岁婴幼儿提供周一-周五，全日制、半日制或者计时制的托管服务。由于幼儿3岁之后才可进入幼儿园学习，因此3岁之前多由父母或爷爷奶奶进行照料，因此消费者对托育的核心需求在于照料、保育，重点是帮助家庭减轻照料负担。

（2）线下早教服务机构：早教则是指为0-6岁学龄前儿童提供智力启蒙、早期教育。多在周六、周日，以课时制为主，属于商业培训类。消费者对早教的核心需求在于促进儿童智力发育，为学习阶段做启蒙。

（3）在线早教以及母婴社区企业：在线早教与母婴社区均为互联网企业，其中在线早教与线下早教服务在消费者诉求方面一致，区别在于不受限于线下场地、时间的限制，消费者可自由在家进行。而母婴社区企业则是育龄期父母从孕期到婴幼儿成长全阶段育儿知识获取的重要途经。

我们认为，可预期的托育政策将对线下托育、线下早教、在线早教与母婴社区等三类企业的产生不同的影响，具体如下：

1、对线下托育服务而言：高度规范的托育机构将受益于政策支持、托育渗透率的提升而快速发展。

（1）公益性、普惠性托育机构将长期受益于政策支持，享受一定税收、补贴优惠。

（2）中高端托育机构将受益于消费升级下诞生的多元化消费需求。一方面，政府推动普及托育观念、托育渗透率提升，另一方面，婴幼儿人数下降伴随家庭经济水平上升，使得消费者对优质中高端托育服务的需求加深。

2、对线下早教服务而言：线下早教中心是否纳入托育机构管理暂无明确意见。考虑其服务对象的特殊性以及商业形态，我们认为在对机构设置的规范标准方面将与托育机构保持一致，在行业发展的指导方针上将趋于素质教育。并且受益于托育行业和素质教育行业的影响，具有一定的发展潜力。但政策尚未明确规定，仍需注意政策细则变化的风险。

（1）从行业发展规律来看，早教与托育在消费者需求上存在明显差异。因此我们认为，早教行业与托育行业未来更可能细分为两个独立行业。从湖北省政策草案来看，其支持有条件的早教企业扩大营业范围提供托育服务，也将早教行业与托育行业看为相对不同的行业。但需要主要的是，上海市政府对托育机构营业范围的解释为专营全日制、半日制或计时制的托育服务。需注意的是，若早教不属于政策规定的“托育”范围，则可能存在部分地区不允许托育与早教同时发展的风险。

（2）从服务对象来看，托育与早教同时服务于0-3岁婴幼儿，政策推动下科学育儿观念的普及，不仅将惠于托育行业，也将促进市场对早教服务产生需求。我们认为托育政策会间接推动早教行业渗透率提升。并且由于服务对象的一致性，未来在机构设置的规范标准上，大概率将保持一致。

（3）从商业形态来看，早教属于培训业态，其性质与素质教育特性一致。从国家对素质教育的态度来看，在早教行业发展的指导方针上，长远来看可能是鼓励其发展，但注意避免加重婴幼儿的负担。

3、对在线早教/母婴社区企业而言:它们是普及育儿知识的重要社会力量，有利于辅助政府完成育儿知识普及任务。

（1）从政策导向看，托育服务的基础是家庭，上海市、湖北省、四川省都强调家庭育儿知识的普及，预期其他省市政策也大概率延续此方针。在线早教/母婴社区本就担任普及家庭育儿知识的社会角色，而政府普及家庭育儿知识也需要引入相应社会资源，建设家庭育儿团队，因此在线早教/母婴社区企业能够在政府普及育儿知识工作中起到一定的辅助作用。

（2）从市场发展来看，政策推动下的渗透率提升、科学育儿观念普及、叠加消费升级将促进家庭对婴幼儿的发展进一步关注，因而产生早教需求、科学育儿需求等等，进而推动在线早教市场以及母婴社区的发展。

• 4、风险提示

1）市场发展不达预期风险

托育市场虽然潜在需求广大，但目前我国普遍存在隔代养育的习惯，对专业托育机构的认知度较低，并且由于政策倾向于普及家长育儿知识，进行家庭为基础的托育，因此专业托育机构存在发展不达预期的风险。

2）竞争加剧风险

我们预期在上海市政策落地实施后，有望在全国进行推广发展，托育行业将迈入规范化快速发展时期。但托育机构进入壁垒并不高，政策红利下，托育行业竞争格局可能加剧，给企业带来一定的生存风险。

3）政策变化风险

0-3岁的托育市场与3-6岁的幼儿园教育市场同属于学前教育市场，从3-6岁学前教育政策的变化来看，监管层对学前教育的态度为普惠性、公益性的民生事业，0-3岁的托育服务也同样属于学前教育领域，托育机构未来可能受到与幼儿园一样的监管政策。此外早教行业的相关政策意见仍待制定。

目前许多经营早教托育事业的机构多数存在两类业务兼有的情况，但上海市政策中提及营利性托育机构利营业范围内需注明全日制、半日制或计时制，并专营托育服务。目前我国早教托育行业中，托育服务通常指全日制、半日制等工作日期间的服务，早教服务通常指课程制、计时制服务。因此，早教服务可能不纳入托育服务政策规范之中。

4）政策推进不达预期

托育行业发展较为早期，此次上海市首次出台了相应的监管制度、规范细则等有利于促进行业规范发展，但仍属于地方性政策，国家层面的政策推进需要各地的试点反馈，并且政策的磨合完善也需要时间。 

本文转自微信公众号“ 广证恒生新三板研究极客”。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。