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芥末堆4月29日文，昨日，21世纪教育研究与社会科学文献出版社共同发布了《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》（以下简称“蓝皮书”）。蓝皮书一方面介绍了学前教育发展现状、“减负”政策的实施效果，另一方面介绍了我国城市化进程中农村教育面临的三大问题、新代课教师现状以及中西部地区职业教育现状。

蓝皮书指出，我国农村教育目前呈现两极分化，“能够用钱解决的问题都解决了”，而面对一些地区和人群的教育落后，应当如何改变，成为亟待关注的问题。城区的大班额和大规模学校、乡镇的寄宿制学校和乡镇以下的小规模学校，是农村地区特别值得关注的三类学校。

同时蓝皮书显示，目前新代课教师群体同工不同酬问题显著，财政保障机制的缺失和偏见是主要原因。此外，蓝皮书介绍了我国特殊教育、中西部地区职业教育发展现状。

城市化进程中农村教育的三类问题

（一）农村教育的两极分化

2018年9月，国家基础教育质量监测中心首次公布《中国义务教育质量监测报告》，主要结论是学生人生价值取向积极，具有良好的行为规范。学生学业表现良好，但综合应用能力相对薄弱。学生家庭作业时间过长，参加校外学业类辅导班比例较高，学习压力较大。肥胖和睡眠不足问题较为突出，学生视力不良问题突出。学校教学资源配备较为充足，资源使用率有待提高。

与此同时，深入的分析显示，在义务教育县域内教育公平得以改善的同时，县域之间、省域之间的教育差距在加大。全国有少数几个省份的教育发展明显落后，这些地方校舍和硬件资源建设、教育经费保障、教师的年轻化和学历达标等均已实现，但就是教不好，学生学业水平低下。

也就是说，“能够用钱解决的问题都解决了”，而面对一些地区和人群的教育落后，应当如何改变，成为亟待关注的问题，有待认识和破解。

（二）特别值得关注的三类学校

城区的大班额和大规模学校、乡镇的寄宿制学校和乡镇以下的小规模学校，是农村地区特别值得关注的三类学校。它反映的是在城市化进程中“城挤、乡空、村弱”的基本现实。

蓝皮书指出，由于大量农村学生进入城区买房或租房上学，城区的大班额成为难题。教育部要求到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。由于城区小学学生多，教师为了提高升学率而采取分快慢班、程度班、单双班等方法，极大地伤害了学生。

长期待在空气混浊、难以流通的教室，严重损害学生的身体健康，一旦遇到传染病暴发，后果不堪设想。但解决大班额问题并非易事，受到地方财政能力、土地资源等的制约，需要在城乡教育统筹规划的思路中予以破解。

截至2017年底，全国有农村小规模学校10.7万所，其中小学2.7万所、教学点8万个，占农村小学和教学点总数的44.4%；在校生有384.7万人，占农村小学生总数的5.8%。农村小学寄宿生有934.6万人，占农村小学生总数的14.1%。

近年来，国家采取一系列重大政策措施，不断加强农村义务教育，农村寄宿制学校和小规模学校的办学条件得到明显改善。但受历史、地理等多方面因素制约，这两类学校仍是农村教育中的短板，存在规划布局不合理、办学条件相对较差、师资保障不到位、校园文化建设相对滞后等问题，迫切需要进一步全面改善、提升育人质量。

（三）城市化进程中的教育问题

蓝皮书指出，在城市化加速的过程中，农村教育的处境和地位仍然令人担忧。

2018年年初，浙江省永嘉县政府印发了义务教育阶段校网布局“优化提升”的三年行动计划，打算用三年时间整合78所农村学校，计划9月底前就完成2018年45所优化整合任务。被列入裁撤的学校中，100~200人的16所，200人以上的6所，人数最多的一所在校生达401人，并不是人数极少、难以为继的情况。至4月，已经有8所学校“被优化整合”。永嘉县如此集中、大量撤并农村小规模学校，引起社会各界和教育部的高度重视，教育部责成浙江教育厅督查整改。

近年来，各地乡村教师招聘频频遇冷的现象时有发生，折射出乡村教师面临的生存和发展困境。2018年上半年，广西农村教师招聘难的信息令人关注。广西百色、河池、柳州、贺州、来宾、崇左等9地招聘一批乡村教师，每地均出现数百个岗位无人问津的现象，共2230个。一些地方因此降低条件进行“复征”补招，如无专业限制、放宽学历要求、不用笔试、直接签约等，同时承诺提高收入待遇，但依然有大量岗位无人报考。

例如百色市计划招聘中小学教师3039名，报名结束后发现有523个岗位717人无人报考。在经济条件相对较好的柳州市，计划招聘中小学教师2557人，有912个职位无人报考。地处桂东的昭平县计划招聘197人，经过3次复征后，仍有57个职位无人报考。

据统计，广西目前有乡村教师约14.91万人，在西部少数民族省份中规模最大，缺口也最大。广西乡村教师队伍存在待遇不高、职业吸引力不强、资源配置不均衡、整体素质不高等突出问题，乡村教师“招不来、留不住、用不好”的现象较为严重。

9月开学之初，湖南省耒阳市为解决大班额问题，将学生向高收费的民办学校分流，引发大规模的群体性事件，震动全国，被教育部通报批评。“耒阳事件”是教育与城市化进程不协调导致的典型事件。2011年到2017年间，耒阳城区人口由17万人增长到58万人，大量农民进城，造就了湖南省出名的大班额区。

然而，2008年至2014年，市中心城区只新建了市实验中学一所学校。按照《耒阳市2018年义务教育阶段学校招生工作方案》，耒阳城区内31%的小学生、66%的初中生将入读民办学校，显现了政府公共服务的严重不足。群众称“我们在经济好的时候忘了教育，现在教育回头教训了我们”。

城市化进程中，进城务工人员子女——流动儿童的教育处境也备受关注。因苏州一所以外来务工人员子女为主的民办小学校舍被腾退，800多名学生被整体安排到附近著名的公办重点小学勤惜实验小学念书，导致勤惜实验小学家长的严重不满。学校因此用铁栅栏等建立“隔离墙”，对安置过来的流动儿童学生进行“单独管理”，这成为教育不公平的折射镜，刺痛了人心。

新代课教师群体同工不同酬问题显著

随着城镇化的快速推进，现行的编制制度已不能够满足学龄人口结构性调整对中小学教师的大量需求，新代课教师问题由此产生。

新代课教师是指接受过高等教育、在城乡公立中小学从事教师工作，但不具有事业编制的教师群体，也称为新生代代课教师、编外教师、临聘教师等。

蓝皮书指出，目前新代课教师的聘用类型多样，按照聘用主体的级别，主要可以分为：政府购买服务（或直接聘用）和学校聘用这两种类型。政府购买服务（或直接聘用）型是指教育主管部门以社会公开招聘或委托第三方机构负责招聘的形式，通过严格的流程筛选聘用的代课教师，教师直接与地方教育管理部门或第三方机构签订劳务合同，地方教育主管部门以购买服务型岗位的聘任制形式将这些教师分配到各个学校；学校聘用型主要是指由学校根据教育教学岗位的临时空缺，直接通过一定的流程筛选聘用的代课教师。

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蓝皮书指出，新代课教师引发的主要问题在于同工不同酬。新代课教师的收入由于缺乏公共财政的保障，主要依赖于学校的公务性经费和极少的地方财政补贴，其保障级别和工资水平都低于在编教师，社会保障普遍缺乏、都没有住房公积金，大部分工资只有在编的教师的一半甚至1/3。

蓝皮书对全国东中西部12个省市自治区的教师、校长以及教育局相关科室负责人进行问卷调查和半结构化访谈，调查发现：

1.同工不同酬问题依然显著，财政保障机制的缺失和偏见是主因。

保障机制的缺失：保障层级较低，有些的保障级别在学校层面，经费来源主要是来自生均经费的结余；有些的保障级别在县教育局，有专项自己，但是预算标准都是以当地最低工资标准为参照。

偏见：认为新代课教师都干不长久，迟早都要考编出去；将新代课教师等同于非专业人员，例如保洁、保安等，认为如果对新代课教师同工同酬，事业单位的临时工们都会要求同工同酬。

2.工资没有有效的反映新代课教师和在编教师的质量差异，教师编制对工资的影响要远大于工作量和教师质量。

通过数据统计分析，发现对于在编和非编两类中小学教师群体，工资没有将教师质量（用教师工作经验、受教育程度、自我效能、教师合作等指标表示）和工作量作为反映工资差异的重要指标，编制制度成为工资差异的主要影响因素。

从教师和校长两个视角的调查分析，得出基本一致的结果：非编教师和在编教师的质量在受教育程度、工作经验、自我效能和教师合作方面是没有显著差异的。

蓝皮书指出，关于新代课教师身份，需进行认真的思考：是临时替代者还是教师？需要从制度层面承认新代课教师的合法教师身份。因对于学生的学业成就而言，两类教师发挥同等的作用。如只将新代课教师作为临时替代者，会导致这类教师自我效能、工作投入的降低，导致教学质量的下降，最终会使学生的学业成就受到负面影响。

另外，随着教师收入水平的不断提升和社会发展对高质量教师的大量需求，编制的保障和激励功能已经不能够满足经济和社会发展的需要，甚至阻碍教师质量的提升。

蓝皮书建议：一是落实同工同酬，为新代课教师提供平等的发展平台；二是结合编制制度改革路径，打破编制的过度保障性作用，建立有效的教师退出机制；三是通过学校自治的深入改革，给予学校更多人事权和财政权来逐步解决；四是加大改革力度，让新型公办学校成为体制内制度创新的典范。

未来应重点加强非义务教育阶段特殊教育发展

特殊教育方面，蓝皮书指出，整体上来看，近年来我国特殊教育发展的成就主要体现在义务教育阶段，特殊教育学校的建设、课程标准的出台和相关资源的开发、入学机会的保障等，均主要体现在义务教育上，而包括学前教育、职业教育在内的非义务教育阶段特殊教育的发展还相对滞后。

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当前，学前特殊教育的资源非常紧缺，招收特殊幼儿的普通幼儿园及开设学前教育班（部）的特殊教育学校数量均严重不足，学前特殊幼儿接受教育和康复的机会受限，而对于学龄前特殊幼儿来说，早期的教育和康复尤为重要，这就更加凸显出发展学前阶段特殊教育的重要性和紧迫性。

同时，虽然相关政策已经将发展以职业教育为主的高中阶段确立为特殊教育发展的主要任务之一，但近年来残疾人职业教育的发展仍然比较缓慢，从规模和质量上均难以满足残疾人发展的需要。近年来，我国中等职业学校（班）的数量不但没有增加，反而有所减少，2012年为152个，2013年达到198个，但2015年仅有100个，随后又回升至2017年的132个；在校生数量由2012年的10442人缓慢增加至2017年的12968人，但毕业生数量2017年仅为3501人，不到2012年的一半。

此外，残疾人中等职业学校（班）的毕业生中，能够获得职业资格证书的比例逐年下降，2012年和2013年将近80%，但2017年仅为一半左右，从侧面反映出残疾人职业教育培养质量的下降。

因此，在义务教育阶段特殊教育得到基本保障后，应当集中力量发展学前阶段和高中阶段特殊教育，为广大特殊幼儿提供早期教育和康复服务，减轻障碍，开发潜能，同时在义务教育结束后为残疾毕业生提供高质量的职业教育，为其习得一技之长、提升社会适应能力提供途径和基础，最终真正发挥特殊教育的价值。

中西部地区职业教育融入区域产业情况总体向好

当前，职业教育融入区域发展的趋势如何？基于田野调查和大量的实证分析，蓝皮书认为，中西部与东部有着不同的发展趋势。 

（一）中西部：情况总体向好

在中西部地区，职业教育融入区域产业的情况总体向好。近年来，东部企业大量内迁，带去了职业教育发展所需的产业集群。产业集群所提供的税收，增强了地方政府提供面向本地产业的职业教育的意愿，产教融合日益成为中西部地区经济迅速发展县市政府的占优策略。而新兴产业集群所提供的技术岗位，逐渐提升居民选择职业教育的意愿。 

公共政策也有所助力。在中职阶段，伴随“中央请客，中央买单”的免学费政策的实施，地方政府供给意愿和居民需求均有进一步提振，中职教育生源有所好转，辍学率也有所下降。虽然在缺乏产业基础、财政投入和合格师资的欠发达地区，免费政策更多刺激了低成本的升学教育，但在有限的对口高考本科名额下（个别省份甚至大幅压缩本科招生名额，从而压制中职学校的升学导向），面向产业培养学生依然还是主流。

而在高职阶段，示范校引领、能力提升、生均经费达到1.2万元等政策的实施，改善了高职院校的办学条件，为其对接产业需求提供了坚实的物质基础。受益于高职院校能力的提升，企业更加认可高职院校作为合作伙伴的价值，越来越多地以各种形式参与到校企合作中。

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（二）东部：有下滑趋势

在东部地区，职业教育融入区域产业的程度有下滑的趋势。有观点认为，东部职业教育发展面临的挑战在于：随着东部居民收入的增长，老百姓不想读职业教育；随着产业发展，东部沿海企业需要更多本科毕业生或者至少是高职毕业生。

蓝皮书指出，职业教育并不是天然的“劣质品”。首先，在以区域就业为主、在本地产业集群建立了良好口碑的珠三角镇办中职学校，在与外资企业合作进行高质量学徒制培养的长三角县办中职学校，即使到了2010年，也有招生分数超过本地普高分数线的情况。高质量且质量信号能够有效传递的职业教育，即使在发达地区，也依然广受居民欢迎。

其次，产业升级并不意味着对学历的要求提升。即使是首倡工业4.0的德国，对于技术工人认知能力要求虽有提高，但对学历的要求并未提升。近年来，德国企业人员的学历结构变化主要在于无学历的劳动者被替代，职业学校毕业的劳动者比例变化很小。奔驰公司等大公司在学徒工的招聘中也仍然会从学历较低的过渡系统中招募部分学徒。

田野调查也为上述观点提供了对立面证据。调研中，一些行业隐形冠军企业表示，部分技术岗位，中职教育阶段的学徒制毕业生更加符合需求。而现实的困难在于，企业在招聘环节却越来越难以找到适合的中职毕业生。随着升学热的升温，优质生源越来越多地选择升学，这迫使企业不得不提高对员工学历的要求。

事实上，企业端的变化，有利于东部职业教育的产教融合。在东部腾笼换鸟的进程中，一部分中低端产业迁出，其技能人才需求结构有所优化。在人口红利消失、用工成本攀升的压力下，留守企业以机器换人成为普遍现象，将技能要求不高、重复性强的工作交由机器人完成，这在减少简单劳动需求的同时增加了对机器人操作、维修等技能人才的需求。

在外资企业的带动和影响下，本土企业也开始认同参与校企合作对于企业人力资源建设的战略意义。而招工的日益困难、社会招聘员工忠诚度的不足，让越来越多的企业意识到介入学校人才培养过程的重要性——在订单班中，通过班级活动、团队建设不断增强学生和企业之间的纽带，已经成为企业参与校企合作的重要考量。而在居民方面，虽然伴随收入水平的持续上升，本地居民选择职业教育的意愿略有下降，但是外来人口的补充，抵消这一下降并非难事。

东部的忧虑在职业院校。职业院校在不断增加应对体系建设的精力，而放松对区域产业需求的关注。原本，珠三角专业镇“一镇一校、一校一品”的产教融合模式与德国区域性的产教融合高度相似。

蓝皮书指出，近年来，小规模职业学校的发展空间日益缩小，多个地区意图对辖区内的中职学校进行整合。在长三角某市，当地中职教育在全国享有盛誉。调研中，与当地中职学校有着长期合作的企业人力资源经理表示，学校更多转向境外机构认证的项目，对与本地企业合作的学徒制项目积极性在下降，“现在想找校长谈学徒制相关事情，电话总是打不通”。

由于就业导向的中职教育信号不如升学导向的中职教育质量信号彰显，中职学校深耕校企合作的积极性下降，努力办升学教育的积极性在提升。在东南某市，笔者追踪了某大型制造业企业倾心投入、精心设计的校企合作项目。在项目合作高职院校中，有的工作重心在对标其他省份示范校排名最高的高职进行“指标建设”，有的项目负责人对于增加的工作量心存抵触，深度合作均难持续。校企合作中“虚的部分”在增加——越来越多的高职院校，在校企合作中倾向于与大企业联名建立冠名学院、争取财政资金补助的合作方式。

对于东部企业而言，一部分技能人才需求可以通过跨区域合作来满足。杭州湾南岸的纺织企业，在秦岭脚下的中职校举办订单班；珠三角腹地的家具厂商，远去广西南宁寻找高职开设冠名班。这样的跨区域校企合作，满足发达地区企业用人需求的同时，也有助于欠发达地区劳动力转移和职业教育发展，无疑是双赢之举。

但是，遥远的距离，限制了合作的深度，企业难以深入职业院校人才目标确定、课程开发、实训基地建设之中，预定员工的意义大于合作培养的意义。技能水平要求高、技能专用性强的岗位，需要依靠本地的产教融合。