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*来源：教育科学研究（ID：esr1203），作者：郝文武

农村学校大学区是为了推进农村城乡教育均衡发展，以县城和乡镇中心学校为引领，对县城、乡镇和乡村学校与教学点的教师、课程、教育经费等教育资源统一有效调配的教育教学共同体。农村学校大学区建设对促进农村城乡教育融合的一体化均衡发展发挥了重要作用，推进农村教育优质均衡发展和教育现代化也应充分发挥农村学校大学区的积极作用。

关键词：农村教育；农村学校大学区建设；城乡教育优质均衡发展

多年来，国家在全国范围内推进的农村薄弱学校改造和城乡义务教育均衡发展举措，取得显著成绩。然而，由于一些乡村和乡镇的不少小规模学校和教学点的学生数很少，很难完整配备各科教师和各种教育教学设施，这在不同程度上影响着教育教学质量的提高。为了推进农村教育均衡发展，在县域内优化配置教育资源，提高小规模学校和教学点的优质教育资源水平和教育教学质量，全国许多地区对农村学校治理逐渐形成和实施了不同特点的学区管理办法。有的市县实施了以县城和乡镇中心学校为依托和引领，对县城、乡镇和乡村几所学校和教学点组成的大学区统一调配教师、课程、教育经费等教育资源的管理办法。统一调配教育资源的农村学校大学区建设对促进农村城乡教育融合和一体化均衡发展，特别是对提高小规模学校和教学点的优质教育资源水平具有重要作用，推进农村教育优质均衡发展和教育现代化也应充分发挥农村学校大学区的积极作用。

一、农村学校大学区是为推进农村城乡教育均衡发展形成的教育教学共同体

新中国成立后到改革开放初，我国农村有许多学校，几乎每个村子都有一所小学，一个公社有十几所初中、好几所高中。为数很少的县城和乡镇设置的几所公办小学、初中和高中的教师选用调配、工资和学校经费提供、设施建设由县教育局直接管理，大量民办学校的教师选用调配和学校经费、建设由公社和乡村管理，个别民办高中办学经费由县政府资助。民办学校的教师大部分是民请或民办教师，无论是在户口所在地本村学校任教还是在外村学校任教都在本村计工分参与本村分配。一个村办的学校，其建设经费和用地都由本村解决，几个村联办的学校的建设经费和用地由这几个村协商解决。

每个村通过给学校划拨田地和提供粮油等对本村学校的教师都有一定生活资助。每个村的学校都由村委会集体负责，每个公社教育发展和学校建设都由公社党政集体负责，每个公社都配备专门负责落实国家和省、市、县政策，协调各村学校建设，负责全公社教师选用、经费配备、学校建设、教育教学检查督促等的教育专干。乡村学生基本都在自己村子办的学校上学，或者是在几个村联合举办的学校就近入学。无论是乡村小学还是社办中学，许多学校学生数都较多，不同学校之间的办学条件基本没有差别。虽然不同学校也有或者由公社组织的、或者由学校自己组织的教育教学交流，但都是由村委会和公社党政领导管理的独立的办学机构。

20世纪80年代，随着计划生育政策的落实，农村生育率明显降低。农业生产率的提高使得全国粮食产量提高和粮食供应充足，退耕还林还草政策落实使得农村出现大量剩余劳动力，再加上城镇化的强力快速推进，城市建设的规模扩大和速度加快需要大量工商业及运输业等劳动力，农村年轻人进城打工就成为自然或必然的选择和要求。年轻人到城里打工，他们的孩子有的随父母到城里上学，有的就成了留守儿童。由于农村儿童逐渐减少，所以农村学校也逐渐萎缩，先是撤并高中，再是撤并初中，然后是撤并小学。经过近30年的发展，到21世纪初，乡村学校的学生数比20世纪末减少80%～90%。

在许多工农业经济较好的平原、沿海和川道地区乡村学校基本集中在乡镇，每个乡的乡政府所在地都至少有一所小学，有些大的乡镇还有一所甚至两三所初中，有个别乡镇还有高中，乡村有一两所或两三所少量小规模学校或者教学点。还有一些乡镇由于合并乡镇不合学校，合并乡村不合学校，一个乡镇也有两所初中，一个乡村也有两所小学。在一些经济条件较差的山区乡村基本或者完全没有学校，一个乡镇只是在乡镇政府所在地有一所小学，个别乡镇在乡镇政府所在地有一所初中，但学生数都很少。

有的有几十名，有的有十几名，有的甚至只有几名，最多是百名左右。这给教师配置、教育经费投入和教育教学设施建设都带来很大问题。近几年，教育部规定，不足百名学生的小规模学校和教学点的教育经费以百名学生划拨。一些经济发达地区不足三百名学生的学校以三百名学生划拨学校经费。各地根据教育部规定和办学实际需要，尽力保证小规模学校和教学点的教师配置。但由于一些乡村和乡镇有不少小规模学校或教学点学生数太少，教育经费有限和教师供给不足，很难完整配备各科教师和各种教育教学设施。

小规模学校和教学点的办学条件虽然比以前普遍有明显改善，但许多小规模学校和教学点的办学条件与县城和乡镇中心学校、规模较大的学校相比还存在一定差距，特别是教师队伍建设有明显差距，这在不同程度上影响了教育教学质量的提高。为了推进农村教育均衡发展，在县域内优化配置教育资源，提高小规模小学和教学点利用、享受优质教育资源的水平和它们的教育教学质量，全国许多省、市、区对农村学校治理逐渐形成和实施了不同特点的学区管理办法。有的市县形成了以县城和乡镇中心学校为依托和引领，对县城、乡镇和乡村几所学校和教学点组成的大学区统一调配和管理教师、课程、教育经费等教育资源一体化的教育共同体。

二、以中心学校为引领统一资源调配和教育教学评价是农村学校大学区的基本特征

陕西师范大学“主体间教育”科研团队从2015年开始为课题研究做准备到2018年承担国家社会科学基金重大课题“振兴乡村教育战略中的农村教育现代化研究”以来，在对全国西、中、东部17个省区140多个县的500多所农村学校的调研中发现，不同特点的农村学区管理办法的主要区别是，如何在县域内的不同学校间以学区为单位调配和管理教育资源、安排课程教学、评价教育教学和学校建设成效的区别。

不同市县实施的学区都是在市县党政部门领导下，由县教育局根据本县经济社会和教育发展特点谋划设计和组织实施的，目的都是为了促进城乡教育均衡发展，但学区的机构名称和管理运作方式不尽相同；有些市县在乡镇设置中心学校，有些市县在乡镇设置乡镇教委，乡镇中心学校和教委名称不同，功能一致，都是管理、协调和组织实施本乡镇学区的教育教学、学校建设和教育发展的行政机构，一般挂靠在中心学校。

中心学校既是学区依托的一个核心学校，又是本学区具体组织实施学校建设、教育教学等行政领导管理的机构；中心学校的校长既是本校的负责人，又是本学区中心学校的负责人。市县的中心学校在学区中只是具有引领作用和组织实施不同学校间的教育教学交流的学校，与包括小规模学校和教学点在内的其他学校都是分别安排教育教学活动、进行学校建设和评价的独立的学校，既没有组织实施和安排管理其他学校教育教学活动、进行学校建设和评价的权力、职责，也没有义务承担其他学校建设的责任。

然而，在统一和一体化管理与评价的大学区治理办法中，一个学区内的不同学校只是在地理位置上分布在乡镇所在地和不同乡村，在学校建设、教师配置、课程设置和教学、教育教学考核评价等层面的活动，既像一个班级一样分别进行，又要在学区统一安排下进行，实质上是一个学校的不同部分。中心学校既是办学主体，也是管理主体，不仅对中心学校的教育教学、学校建设等承担责任，也对学区内所有学校的教育教学、学校建设等承担主体责任。

完善的大学区的基本特征是把一个或两三个乡镇的所有学校和教学点划为一个学区（一般是一个乡镇为一个学区），以教师队伍规模较大、教师专业结构比较齐全和教育教学质量较高、教育教学设施条件较好的中心学校为依托、引领和责任主体，由教育局统一调配县域内各个学区不同学校的教师、教育教学设备等优质教育资源，统一安排中心学校、小规模小学和教学点的教育教学、内容进程，把小规模小学和教学点完全作为中心学校一部分以“捆绑式”考核评价本学区学校建设、教师队伍建设、教育教学质量等，并以此比较不同学区的成效的教育共同体。

这是普及义务教育先进县和推进城乡义务教育均衡发展先进县、被教育部确定为全国义务教育城乡优质均衡发展试点县的吉林省吉林市永吉县的大学区管理办法。经过几年的实施，这种办法取得了显著效果，其主要特点如下。

第一，统一设置课程和安排教育教学时间，分别实施课程教学过程。除某些地方课程和校本课程外，国家课程的设置全国各地都有统一要求，但课程设置与课程实施并非完全一致，国家要求设置和实施的课程如果没有相应的教师和设备就落实不了，至少是实施不好，很难保证质量甚至时间。

为了保证各科课程的有效实施必须保证有经过一定专业学习和训练的具有相应素质的教师，然后是有效调配教师在教育教学实践过程中实施好课程的教育教学。

第二，统一配置教师。一个合格的大学、大专和中师毕业生无论在学校期间学的是中文还是数学等专业，任教后教数学或语文都是可以胜任的，但即使是大学毕业甚至研究生毕业的教师，如果没有音体美素质或相应的培养训练，让其教音体美就很难胜任。

以前，在乡村办学条件普遍较差、社会期望普遍不高和国家要求不是很严格的情况下，让没有学过音体美专业而稍有一些音体美素质的教师教音体美课程是不得已的，也是可以接受的；但在社会期望普遍提高和国家对各科教学有明确要求的情况下，还让这样的教师教音体美课程就是难以接受的。有些市县通过中心学校的网上直播和选派音体美教师在不同时间为不同学校教学，即“走教”，解决小规模学校音体美教师短缺问题，但这些教师及其教学和评级还是属于不同学校。

大学区把一个学区的所有教师当作一个学校的教师，中心学校根据学区需要要求教育局为其招聘教师，根据不同学校班级、年级数量及其课程时数，在学区内统一调配上课时间、安排教师。

第三，统一学校设施等建设、经费划拨和使用。以学校为单位的管理是教育局根据每所学校的学生数和设施建设需要分别划拨经费、分别建设，学校分别使用经费和设施。在统一管理和评价的大学区治理办法中，教育局是根据学区学生数和设施需要统一划拨经费、建设学校设施，由中心学校统一协调、安排学区内不同学校和教学点的经费和设施使用。

第四，教育教学活动有分有合，大型文体活动统一安排。经过城乡均衡发展的推进和验收，乡村小规模学校和教学点的教育教学设施普遍得到明显改善，不同学校间已无明显差别。但由于小规模学校和教学点学生数少、占地面积和运动场小、各种功能教室不够齐全，又由于与中心学校有一定距离，所以，为了便利教育教学，一般的教育教学和兴趣活动、文体活动只能分别进行。而为了优质资源共享和让学生体会大型活动的气氛，大型文体活动在设施齐全的中心学校进行。

第五，统一考评学区教育教学质量和学校建设等。对学校的考评既是对学校教育教学目标、标准的明确和引导学校教育教学方向的指挥棒，也是对学校奖惩和划拨经费等的依据。因为规模性学校与小规模学校、教学点的教育资源配比在许多方面没有可比性，即便是教师和教育教学设施完全相同，但由于学生人数少，教育教学氛围也有不同。

以同一标准评价规模性学校与小规模学校、教学点的教育教学质量和学校建设很不合理，对小规模学校、教学点不利，或者对小规模学校、教学点不公平。但如果把规模性学校与小规模学校、教学点分别评价，小规模学校、教学点的教育教学结果和质量又很可能与国家的要求和社会的普遍认同与期望有一定差距甚至较大差距。统一管理和评价的大学区治理办法，把小规模学校、教学点与中心学校当作一个学校或单位进行考核评价，就是为了鼓励中心学校重视小规模学校、教学点的教育教学和各方面建设，有效帮助小规模学校、教学点提高教育教学质量和学校建设水平，这既可以克服以同一标准评价规模性学校与小规模学校、教学点的教育教学质量和学校建设所导致的对小规模学校、教学点的不利或不公平的弊端，也可以避免出现规模性学校与小规模学校、教学点分别评价可能引起的小规模学校、教学点的教育教学结果和质量与国家的要求和社会的普遍认同与期望有一定差距甚至较大差距的问题。当然这种办法也应注意防止学校发展的隐性规模化，或小规模学校和教学点的隐性萎缩。

三、农村学校大学区与某些教育集团的“掐尖式教育扶贫”有本质区别

改革开放之前，农村学校办学主体结构和学生上学的途径都比较简单，只有公办学校和民办学校两种。改革开放以后，农村学校办学主体结构和学生上学的途径越来越复杂。现在大部分农村学校是公办学校，其中普通高中和职业高中、学前教育为非义务教育，小学和初中为义务教育。此外，还有少数民办小学、初中、高中和幼儿园，以及一些大学或教育集团举办的中学。农村学生大部分在本地的公办学校上学，个别的到外县或本市市政府所在地的公办学校上学、本省省会城市公办学校上学。还有一些农村学生或在本县的民办学校上学，或在外县、本市市政府所在地民办学校上学，或在本省省会城市民办学校上学，或在其他省的民办学校上学。

除个别情况外，在公办学校上学的学生大部分是划片区或按学区就近入学，在民办学校上学的学生大部分虽然没有划片区或按学区入学的规定，但基本也是就近入学。义务教育阶段上公办学校的学生既没有分数要求，也不收学费。义务教育阶段上民办学校的学生一般也没有分数要求，虽然在国拨学生人头经费基础上还要收取一定数额学费，但原则上都是非营利性质的。一些教育集团举办的“掐尖式”民办学校可能收取一定数额学费，也可能不收费，但有明确的分数要求。它们不受限制地在城乡招生，有的甚至大量招生，严重破坏了农村学校的教育生态，不仅使农村学校学生数量减少，而且使大量农村学校学习较好的学生都流向“掐尖式”民办学校，农村学校升学率明显降低，使农村学校师生的教与学的积极性、主动性和自信心受到严重影响。教育具有某种商品性、市场性和产业性，但绝不能商品化、市场化和产业化，义务教育更是如此。

民办学校是市场体制的产物。在经济上，我国的政策是充分发挥市场的决定性作用，更好发挥政府的调控作用；但在教育领域，市场不能起决定作用，不受约束的市场会严重破坏教育健康发展。追求利益和效益的最大化是市场的本性，市场只相信利益或效益，它不相信均衡，追求均衡违背市场的本性，即便是对遵循国家教育方针的民办教育也是如此。民办教育是在公办教育资源短缺情况下对国家教育发展的一种必要的和灵活的补充，而且只能是在规范情况下的一种补充，不能代替甚至冲击公办教育体制。多年来，民办教育在有限和规范的市场机制下运行，为满足不同层次教育需要发挥了积极作用。为了追求利益的最大化，民办学校招收更多学习成绩好和更多有较大潜能的学生，从市场的角度讲是可以理解的，但它确实给教育发展，特别是给农村教育发展带来明显的不平等、不公平和非正义。坚持“普及与提高相结合”和办好平等、公平、均衡与有质量、高质量的教育的目标是新中国成立之后和改革开放以来一直坚持的原则。

以前举办的重点中小学和示范性中小学也没有违背这个原则。教育的普及、平等、公平、均衡首先甚至主要是受教育机会、权利和学校教师配置、教育教学设施建设的普及、平等、公平、均衡，然后是教育结果、质量、效率的普及、平等、公平、均衡。这个原则应该是公办教育和民办教育共同坚持的原则，而不能变成公办教育既追求教育条件平等和公平，又追求教育结果的高质量、高效益；民办教育不追求教育条件平等和公平、均衡，只追求结果的高质量和高效益。

然而，多年来许多民办教育和强强联合教育集团基本是“掐尖式”教育，是不追求教育条件平等和公平、均衡，只追求结果的高质量和高效益的教育，是高质量教育的代名词。有些民办教育集团对农村教育发展不是雪中送炭，而是打着教育扶贫的旗号做釜底抽薪的事情。

这使农村教育特别是乡村教育发展雪上加霜，不仅破坏农村教育的健康发展，也破坏城市和整个国家教育的健康发展。要推进国家教育现代化、优先发展农村教育，应该以大学区方式尽快彻底改变这种无序的教育治理方式。

以强扶弱的大学区不仅在学区内统一调配教育资源、评价教育教学和学校建设质量，而且通过对各个初中按照学生人数分配高中招生名额抑制或控制初中学生大量涌入城里高中上学态势，同时也抑制或控制小学学生大量涌入城里初中上学态势。设置在学区内统一调配教育资源、评价教育教学和学校建设质量的大学区不是推进城乡教育均衡发展的根本大计，而是权宜之计，因为它并不能完全限制人们对学校的选择，只能政策性地限制人们对学校的选择或者使人无奈地选择农村本地的学校，而不是让人们自愿选择农村本地的学校，它更不能限制对报考不同大学的选择或者把考大学的指标也根据地区人口数量和学生数量分配到不同的地区和学校。

让人们自愿选择农村本地学校的根本大计是城乡教育的真正高质量或优质均衡发展，但大学区也还是不失为解决当前问题，并以此为抓手或突破口解决长期积累的有长远影响的城乡教育均衡发展问题的一种较好的办法和选择。大学区评价虽然抑制或控制了以提高办学效率为指向的政策性措施所导致的乡村学校规模的进一步萎缩、小规模学校和教学点的增多及撤并，形成学校更加集中的学校发展的显性规模化问题，但也还可能存在通过规避政策要求、以隐蔽手段使小规模学校和教学点不知不觉地逐渐萎缩的学校发展的隐性规模化问题，对此必须注意防止并加以彻底解决。

四、推进农村教育优质均衡发展和教育现代化应充分发挥农村学校大学区的重要作用

农村学校大学区是为了推进农村教育融合和一体化均衡发展，在县域内优化配置教育资源，提高小规模学校和教学点利用优质教育资源的水平和教育教学质量而产生的，而小规模学校又是在城镇化过程中产生的。城镇化既是国家现代化的必然，又是一个漫长的过程。在漫长的城镇化过程中，虽然乡村人口明显减少，但在中国即便城镇化率达到70%～80%，也还有几亿人口生活在农村和乡村，一些乡村和乡镇为数不多的小规模学校和教学点将长期存在。在城镇化过程中，人们向往城市，进城工作、打工、生活和求学，既是城市建设的需要、城市条件优越的吸引，也有农村和乡村生活和教育条件差的原因。振兴乡村就是缩小甚至消除城乡差距，提高乡村生活和教育条件及其吸引力，使人们愿意在乡村生活和接受教育。

根据心理学的相关理论，不同国家、民族和地区的人的智力水平基本是一致的，如果农村生产、生活和教育得到改善，教育教学设施等教育资源实现了城乡优质均衡，农村和乡村教师职业产生强大吸引力，农村和乡村教师就会努力认真教书育人，农村和乡村的教育教学质量就会提高。实践证明，在学区内统一调配教育资源、评价教育教学和学校建设质量的大学区对提高农村和乡村教师队伍建设水平和学校教育教学质量、推进城乡教育融合的一体化均衡发展很有成效。

借鉴和完善大学区建设经验，在已经形成的城乡教育均衡发展基础上，进一步提高农村和乡村教师队伍与学校建设水平、提高农村和乡村学校教育教学质量、推进城乡教育融合的均衡发展，就是推进城乡教育的优质均衡发展进程，就能实现城乡教育的优质均衡发展目标。这不仅完全必要，也完全可能和可行。没有农村及其教育的现代化就没有国家及其教育的现代化，实现农业生产的机械化、自动化、科技化和规模化是国家现代化的追求。

尽管如此，实现了现代化的农业仍然是农业，而且有些农业生产只适合在农村和乡村进行。在农村人口逐渐减少，人们对农村、乡村生产的绿色产品、特色产品和乡村优美环境的需求不断增加的情况下，实现了现代化的农业生产行业和职业、农村和乡村将成为人们工作和生活的向往之处，将成为一种稀缺资源。现代化的乡村不仅要有现代化的学校，而且随着乡村生产、生活、交通等条件的改善，乡村学校建设水平的提高，便利和有效的小班化教学的实施，乡村学校的吸引力也将与日俱增。

本文为国家社会科学基金“十三五”规划2018年度教育学重大课题“振兴乡村战略中的农村教育现代化研究”（VHA180004）的成果之一。

本文转载自微信公众号“教育科学研究”，原刊2020年第8期。作者郝文武，陕西师范大学教育学院 （西北基础教育与教师教育研究中心） 教授。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。