图源：图虫创意

*来源：中国教育财政（ID：CIEFR-PKU），作者：田志磊、张东辉、李源

一、中职教育投入国际比较的基本发现

职业教育内涵丰富，各国在办学模式、授课内容等诸多方面都有其独特性。根据教育对象的不同，国际上通常将职业教育分为三类：针对学龄人口的职业教育（IVT）[1]、继续职业教育（CVT）和针对失业人群的职业教育（UVT）。针对学龄人口的职业教育（IVT）是各国职业教育的主体。根据“校企合作，工学结合”中的主次关系，OECD（1986）认为IVT有两种不同的模式：学校为中心的职业教育体系，如丹麦、芬兰、法国、荷兰主要是职业学校，而美国、瑞典、英国则主要是综合中学；工作场所为中心的职业教育体系[2]，如德国、奥地利。在学校为中心的职业教育体系中，不论职业教育的管理重心何在，政府都是职业教育的主要出资方和管理者，学费及其他非政府投入所占比重不大；而在以工作场所为中心的职业教育体系中，企业通常会承担培训者和培训教师的工资、设备和耗材的费用。

虽然以德国双元制为代表的工作场所为中心的职业教育体系得到了广泛青睐，被认为能够有效契合企业人才需求、降低青少年失业率，但是双元制的实施受到社会结构、文化传统、教育体系自身特征等诸多因素的制约。

在全球范围内，学校为中心的职业教育体系依然是主流模式，我国的职业教育体系也属于这一模式。通过查阅各国中等教育阶段的学校职业教育投入，我们思考了如下问题：各国中职教育支出占本国GDP的适度水平为多少？各国中职公共教育支出占本国GDP适度水平为多少，有何规律？

通过文献和各国资料梳理[3]，我们有如下发现：

1．各国中职教育支出占本国公共教育支出的平均水平为9.19%。

图1呈现了OECD国家和中国的中职教育支出占公共教育支出的状况。总体来看，各国中职教育支出占本国公共教育支出的比重分布于2.4%-19.3%之间。中职教育支出占公共教育支出比重超过10%的国家有波兰（10.2%）、瑞士（10.7%）、捷克（10.7%）、斯洛文尼亚（11%）、以色列（11.3%）、奥地利（11.8%）、荷兰（13.9%）、斯洛伐克(13.9%)、土耳其（13.9%）、芬兰（15.4%）、卢森堡（15.8%）和比利时（19.3%）。中职教育支出占公共教育支出比重超过各国平均水平（9.19%）但低于10%的国家仅有英国（9.9%）。中职支出占公共教育支出比重超过5%但低于各国平均水平（9.19%）的国家有挪威（8.8%）、德国（8.5%）、匈牙利（8.1%）、法国（7.9%）、西班牙（7.9%）、拉脱维亚（7.5%）、瑞典（6.8%）、智利（6.2%）、中国（6.2%）、墨西哥（5.9%）、爱沙尼亚（5.9%）和冰岛（5.7%）。中职教育支出占公共教育支出比重低于5%的国家有新西兰（4.9%）、立陶宛（3.1%）、俄罗斯（2.7%）和澳大利亚（2.4%）。

图1 2016年OECD国家与中国的中职教育支出占本国公共教育支出比重

2．各国中职公共教育支出占本国GDP比重的平均水平为0.5%。

图2呈现了OECD国家和中国的中职公共教育支出占本国GDP的比重状况。总体来看，各国中职公共教育支出占本国GDP比重分布于0.1%-1.1%之间。各国中职公共教育支出占本国GDP比重超过1%的国家仅有2个，分别为比利时（1.1%）、芬兰（1.06%）。各国中职公共教育支出占本国GDP比重超过各国平均水平（0.5%）但低于1%的国家共有12个，分别为瑞典（0.52%）、斯洛文尼亚（0.53%）、英国（0.54%）、斯洛伐克（0.54%）、瑞士（0.55%）、卢森堡（0.57%）、捷克（0.6%）、奥地利（0.65%）、土耳其（0.65%）、以色列（0.66%）、荷兰（0.76%）和挪威（0.81%）。各国中职公共教育支出占本国GDP比重低于各国平均水平（0.5%）的国家共有15个，分别为波兰（0.47%）、法国（0.43%）、冰岛（0.42%）、德国（0.41%）、匈牙利（0.38%）、拉脱维亚（0.35%）、智利（0.33%）、西班牙（0.33%）、新西兰（0.31%）、爱沙尼亚（0.3%）、墨西哥（0.29%）、中国（0.26%）、立陶宛（0.12%）、澳大利亚（0.12%）和俄罗斯（0.1%）。

图2 2016年OECD国家与中国的中职公共教育支出占本国GDP的比重

3．就各国经济发展水平与中职公共教育支出占本国GDP的比重问题，中职公共教育支出占GDP比重超过1%的国家中，比利时和芬兰的人均GDP分别为4.14万美元、4.35万美元。

中职公共教育支出占GDP比重在0.5%-1%的国家中，除了卢森堡（10.3万美元）、瑞士（8万美元）、挪威（7.09万美元）、瑞典（5.16万美元）以外，其余国家人均GDP分布在1-5万美元之间。例如，荷兰（4.6万美元）、以色列（3.74万美元）、土耳其（1.08万美元）、奥地利（4.51万美元）、捷克（1.85万美元）、斯洛伐克（1.65万美元）、英国（4.05万美元）、斯洛文尼亚（2.16万美元）。中职公共教育支出占GDP比重低于0.5%的国家中，除了澳大利亚（5万美元）、新西兰（4万美元）、冰岛（6.18万美元）、法国（3.7万美元）、德国（4.24万美元）、西班牙（2.66万美元）的人均GDP超过2万美元之外，其余国家的人均GDP均分布在2万美元以下。例如，波兰（1.24万美元）、匈牙利（1.28万美元）、拉脱维亚（1.41万美元）、智利（1.37万美元）、爱沙尼亚（1.82万美元）、墨西哥（8739美元）、希腊（1.81万美元）、中国（8866美元）、立陶宛（1.5万美元）和俄罗斯（8745美元）。

[1] 不同国家的IVT有着不同的学龄范围，例如荷兰为12-21岁，英国和瑞典为16-19岁，奥地利为14-18岁。

[2] OECD（1986）.Education and Training Beyond Basic Schooling.Paris:OECD。

[3] 下文中，我国中等职业教育数据对应OECD高级中等职业中学（Upper secondary vocational education(ISCED2011 level 3 programme 5））数据, 我国普通高中数据对应OECD普通高中（Upper secondary general education(ISCED2011 level 3 programme 4））数据。

二、日本、我国台湾地区职业教育发展与投入分析

二战后，日本和我国台湾地区都经历了快速工业化和产业结构的升级。在此过程中，其中职教育也都经历了早期的快速发展以及随后的调整，解析它们的中职教育发展历程，对我国的中职教育具有一定启示。

（一）日本

日本目前的职业教育体系形成于20世纪60年代，以“学校职业教育叠加企业内训练”为显著特征。学校职业教育由高中职业科[1]、专修学校[2]、高等专门学校、短期大学、技术科学大学等共同组成。其中，短期大学、专修学校专门课程、技术科学大学等属于高等职业教育，高中职业科、专修学校的高等课程（又称高等专修学校）、高等专门学校前三年属于中等职业教育[3]。

战后五六十年代，日本在普通高中设工、农、商、水产、家政等职业选修学科，设立工、农、商、水产等职业高中，并以此作为实施中等职业教育的主要途径。这些中等职业教育机构非常注重培养学生解决实际问题的能力和专业技术能力，为社会培养具有多种能力的中级人才，深受企业与社会各界的欢迎。缘此，经济界再三呼吁扩充职业教育，日经连（日本经济团体联合会）先后在1952年、1956年、1961年、1965年发表了大力发展职业教育的有关报告。1966年，中央教育审议会在《后期中等教育的扩充与准备》中提出了扩充职业教育的意见， 1971年开始了包括普通高中在内的高中阶段学科多样化的方向性改革。

然而，1971年受日教组（日本教育工会）委托的教育制度检讨委员会发布了《日本教育应该怎么办》，引发了日本社会对职业教育的强烈批评。报告发现，就读职业高中实际并不是入学者本人意愿，而是因为成绩不好而被分流，学生们有劣等感，这造成教学非常困难。即便学生有学习意愿，因为职业教育内容的细分化、技能化、实务化，课程内容和现实社会日新月异的技术革新也很难吻合。大多数工业职业高中，学科内容和现实就业的关联性很小，技能过于细分的教育使学生感觉职业教育的内容空洞，学习欲望降低。

针对职业教育的批评，1973年文部省设立了改善职业教育委员会。该委员会在1976年的最终报告中，提出职业教育应重视基础教育，合并过细的学科划分，职业高中升入大学等改善方案。这份报告被媒体大量报道，成为“不发展职业高中的契机”。此后，职业高中入学比例急剧下降[4]。

图3 日本高中职业科学生数占高中阶段学生数比例

20世纪90年代，随着学龄人口下降、大学教育普及，日本的中等教育发生重大变化。农业、工业、商业、水产、家庭、看护、信息、福利等领域的高中职业科逐渐萎缩，从20世纪60年代占高中阶段学生数的四成下降到二成。为应对信息经济、知识经济的挑战，日本对其高中阶段教育体制进行了重大变革。其一，将传统职业高中改称为“专业高中”，将其定位为基础职业教育，而非完成教育。这就意味着日本学校职业教育的重心转向高等职业教育。其二，为尚未定向的初中毕业生创设综合高中，设置与普通学科和专门学科并列的综合学科。1994年，筑波大学附属坂户高中、岩手县立岩谷堂高中等7所学校率先开设了综合学科，此后综合高中发展迅速，2014年已达到363所，占高中总数的7.3%。从高中阶段学生的选择来看，2018年有73.1%的学生选择普通课程，18.3%的学生选择职业课程，5.4%的学生选择综合学科。而在高中职业科毕业生中，直接就业比例不断下降，近一半升入大学或进入专修学校继续学习[5]。

更深刻的变化来自产业界。为追求低成本，大量日本企业外迁，劳动雇佣制度发生变革[6]，企业教育训练费不断下降，传统的企业内教育弱化[7]。这使得旧有的人才培养模式——体制内学校主要承担通用能力、职业技术知识教育，企业内教育主要承担实践型专业技术、技能训练——出现障碍。以公办为主的职业高中、高等专门学校等体制内职业学校日益萎缩。

与此同时，以私立为主的专修学校等体制外机构却逐渐兴盛。据日本文部省的统计，1976年日本全国仅有专修学校893所，1980年达2520所，1985年为3015所，1990年为3301所，2000年为3551所。数十万初中毕业生、高中毕业生甚至大学毕业生在专修学校里学习自己所需要的教育训练。而从经费来看，1990年代专修学校经费达到1兆亿日元以上，主要来自学费收入（80%左右）。

图4 1960-2013年日本专修学校经费水平及占比（单位：百万日元）

进入21世纪后，高中阶段免学费政策成为日本最重大的教育财政政策变革。2009年的大选之时，民主党提出“从混凝土到人”的竞选口号，主张削减公共事业费、加大社会保障及儿童支援的财政投入。公立高中免学费及私立高中就学支援金政策正是这一政治口号下的重要举措。鸠山政权上台后，立即调整政府支出结构。

从2010年的日本政府预算来看，公共事业费与上年比削减了18.3％，文教费和社会保障费等预算大幅增加5.2%。

2010年高中免学费制度实行后，文部科学省预算从2009年的5兆2817亿日元增加为5兆5926亿日元，增加了310亿日元。而从文部科学省预算结构来看，新增的高中免学费预算占了文部科学省总预算的7%，预算额为3922亿日元，比国家加拨的预算多出831亿日元。为了保障公立高中免学费及私立高中就学支援金的经费，文部科学省还对以往的预算分配结构进行了调整，义务教育国库负担金、国立大学法人运营费交付金、科学技术振兴费等预算配额较大的领域均有较大削减。从日本《地方财政白皮书》的统计数据比较来看，2010年国家向都道府县支出的国库支出金中，公立高中免收学费交付金占3.2%，私立高中就学支援金交付金占2.2%，两者合计占5.4%。

2010年，都道府县的高中教育经费投入占都道府县教育费总额的18.8%。高中阶段免学费政策实施后，虽然私立高中可获得国家11880日元资助（与公立高中免学费资助额相同），但是与公立高中的免学费相比吸引力下降，私立高中的经营陷入困境。另一个值得注意的变化是，在高中免学费政策后，2005-2009年间一直处于衰退的专修学校重新开始快速发展，经费占教育总经费的比例从2009年的2.29%迅速提升到2013年的2.93%。

（二）我国台湾地区

中等职业教育在台湾地区被称为中等技职教育，包括中学技艺教育、技术型高级中等学校（高级职业学校）、普通型高级中等学校附设职业科（专业科），以及综合型高级中等学校（专门学程），其中技术型高级中等学校（高级职业学校）和普通型高级中等学校附设职业科是台湾地区中等职业教育的主力。20世纪50-60年代，台湾地区教育的重心在于普及九年义务教育，提高大众的基本素质。

同期，伴随农业和劳动密集型产业的发展，农业类、工业类和商业类等职业学校也逐渐增多。20世纪70年代，台湾地区加工贸易型工业迅速发展，创造出大量的技能人才需求。得益于此，中等职业教育在其教育体系中迅速崛起，工、商合设的职业学校和在校生数量不断攀升，而普通高中学校数量和在校生数则呈现不断下滑的趋势。1986年，高中阶段在校生职普比达到最高的2.18：1。

注：台湾地区的普通高中附设职业科的学生数的统计是归于中职的。

生均经费支出单位为新台币元，未做物价调整。在校生人数中的普通科学生数据包含综合高中。然而，台湾地区的中职教育黄金期并未持续下去。长久以来，台湾地区经建部门根据经济发展的需求规划人力资源，将多数初中毕业生分流到职业教育体系，并且严格控制高等教育的招生人数。然而，伴随着台湾地区经济腾飞、居民收入水平提高，民众对高学历和文凭的追求也不断增强。中等职业教育招生管控和升学渠道不畅（不到20%的升学率）被民众视为台湾地区教育体系的软肋。1994年，部分民间团体将广设高中和大学、推进教育现代化等作为诉求，发起大游行活动并组建教改联盟，提出解除对教育的不当管制。

同期，资本技术密集型的高科技产业成为台湾地区产业发展的主力。部分教育政策制定参与者（如台湾地区前任教育部门领导人杨朝详）认为，伴随着高科技产业的兴起，中职所培育的人才已无法符合高科技产业的需求，技术人才应由高职（台湾地区称高等技职教育）培养。同年，半官方性质的教改会发布报告，判定职业学校现有型态未能满足更多元的教育需求，并提出教育松绑、畅通升学管道等五大教改方向。在1998年的教育改革方案中，拓宽升学渠道、促进职业教育的多元化和精致化成为两大方向：针对前者，改革方案增加了大学招生容量；而针对后者，则增设延后分流的综合高中，建立起职业教育的一贯体系和弹性学制。

遗憾的是，从此后的实践效果来看，这一改革方案更多地回应了民众升学诉求。教改之后，普通高中和综合高中数量迅速增加。1998之后的五年，普通高中学校数量增长了27个百分点，在校学生数量增加了26个百分点，综合高中的数量由17所增至62所，在校生数量从13817人增至41298人。同期，四年制大学（学院）扩张速度大为加快，大学（学院）数量从78所增加到142所，本科生在校生人数增长了一倍。上述变化给台湾地区中等职业教育带来了冲击。首先，中职学校和在校生的规模紧缩。综合高中多由中职学校改办而成，其招收学生名额也大多来自于中职，这些学生将会分流到学术学程。部分由专科升格成的四年制大学（学院），压缩或者取消五专生（前三年相当于中职）的招生计划。其次，中职教育升学导向增强、就业导向下降。综合高中分流到专门学程（相当于职业教育体系）的学生几乎全部转向升学。高等教育急剧膨胀带来的大量升学机会，也使得选择升学导向的中职学生比率迅速上升。

这一阶段，台湾地区中职教育经费总支出出现了断崖式下降。在80年代，中职教育经费支出和生均经费支出水平均超过普通高中，中职教育经费支出占总经费支出比重基本高于普通高中的2个百分点。教改之后，中职教育经费支出在2001-2002年下降了24个百分点，占总教育经费支出的比例下降近2个百分点。生均教育经费支出占人均GDP的比重从1999年的24.80%下降至2003年的21.00%。不难看出，随着台湾地区中等职业教育升学导向增强，中职生均支出水平逐渐向普通高中靠拢。同时，伴随中职规模的下降，处于弱势地位的私立职业学校招生难度大为增加，经费收入下滑，部分学校被迫关停。

中职教育的剧烈变化，也使得台湾地区对教改的质疑和反思日渐增多。2003年，我国台湾地区100多名大学教授联合发表《教改万言书》，掀起了对教改的批判。一是，大量中职学生升学后，就业期望提高，造成产业基层人力资源的严重不足；二是，以分流为目的设立的综合高中，培养出的学生与普高和中职都存在落差，在升学竞争中处于劣势；三是，大专院校改制升格的大学，在失去职业教育“务实”特色的同时，培养出的人才与产业需求不匹配的问题仍未解决。而后台湾地区教育管理部门对此作出回应，认为中职已经完成基层技术人力培养这一阶段性任务，教改后中职的变化符合对其的重新定位。综合高中的升学率和职业证书取得率，相比之下并未有明显劣势。对于职业教育和产业脱节的问题，成立技专院校产学合作指导委员会予以解决。之后，台湾当局着手对中职进行再造和重构，并将之作为教育政策的重要推进方向。然而，观察台湾中职教育此后的发展，中职教育招生规模下滑、升学导向上升，2012年升学率已达83.51%。综合高中则走向了衰败，在校生人数高中阶段占总人数的百分比由2006年时的17.55%下降为2018年的6%。

[1] 日本的各类高中都进行职业教育，学生必须先修完规定的普通课程，再选修职业课程。

[2] 专修学校由具有一定水准与规模的“各种学校”加以改组、升格而成。根据入学资格分为高级课程、专门课程和一般课程。高级课程的招生对象为初中毕业生，学制3年，完成后可以和普高学生一样参加普通大学入学考试；专门课程招收高中毕业生或同等学历者,在高中教育的基础上进行属于高等教育阶段的专门职业或技术的教育和训练,它是日本短期高等教育的重要一环；一般课程是指不需要任何入学资格，很像成人培训，课程有技能技术特点，专业有服装、美术、烹饪等。

[3] 日本的高等专门学校类似于我国中高职五年一贯制的职业技术学院（个别专业如商船学科学制五年半）。前三年课程属于中等职业教育，第四年开始则属于高等职业教育。

[4] 东京大学教育学院本田教授认为，财政因素也是1970年代日本中等职业教育急剧衰落的重要原因。日本1960年代的婴儿潮导致1970年代高中学龄人口剧增，为减少财政压力，各大都市圈普遍选择新建成本更低、还更能迎合大众需求的普通高中。

[5] 2013年，高中职业科毕业生进大学或短期大学的占20.8%，进入专修学校专门课程及公共职业训练机构的占24.1%。

[6] 1995年，日本经营者团体联合会（日经联）发布的“新时代的日本式经营”报告提出，日本企业应将员工分为长期积蓄能力利用型（正式雇佣）、高度专门能力利用型（契约雇佣）、雇佣柔软型（临时雇佣）三类，通过“灵活运用”这三类员工，抑制工资总额增长。此后，终身雇佣体制逐渐解体。

[7] 厚生劳动省的调查报告显示，1991年日本企业每月人均教育训练费为1670日元，2011年下降到1038日元。

三、小结

本文由相对独立的两部分组成。在第一部分，基于截面数据，我们分析了OECD国家和我国的中职公共教育经费状况。2016年，OECD各国中职教育支出占本国公共教育支出的平均水平为9.19%，占本国GDP比重的平均水平为0.5%。在我国，上述口径的数值分别为6.2%和0.26%。忽略各国教育体系的差异，仅就统计数据来看，经济发展水平更高的国家，中职教育支出的占比也相对较高。在第二部分，笔者对日本和我国台湾地区的中职教育发展历程进行了分析。

随着快速工业化阶段的结束，日本和我国台湾地区的中职教育均遭遇滑坡，在高中阶段占比大幅下降。在日本，以公办为主的职业高中、高等专门学校等体制内职业学校日益萎缩，以私立为主的专修学校等体制外机构逐渐兴盛；而在我国台湾地区，虽然职业科学生规模还维持了与普通科大体相当的规模，但是职业科升学率大幅提高，中职学生升学后就业期望提高造成了产业基层人力资源的不足。事实上，上述现象已经在我国东部地区出现。东亚地区经济起飞后的中职困境，值得我国更多的反思。

本文转载自微信公众号“中国教育财政”，作者田志磊（北京大学中国教育财政科学研究所副研究）、张东辉（华中师范大学教育学院硕士研究生）、李源（南京师范大学教育科学研究院博士生）。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。