杨钋在GET2020教育科技大会上做演讲

“如果和其他国家横向做比较，世界范围内的政府对校内外、体制内外机构的合作，尤其对于公立学校购买营利性教育机构的产品、服务有三种不同态度：不干涉、管制乃至禁止、支持和鼓励。”

11月24日，在由芥末堆举办的GET2020“或跃在渊：教育的信心与发展”教育科技大会上，北京大学教育学院副教授、教育经济与管理系主任、中国教育财政科学研究所客座研究员杨钋发表了题为《疫情与公共教育财政》的主题演讲。

以下为演讲实录，略有删减：

今天利用这个机会看一看疫情和公共财政对于教育做的调整，如何影响我们整个教培行业未来发展和趋势。我们认为，疫情和公共财政可能会共同影响三件事：

第一件事是家庭对于教育的消费，包括家庭可以用于校内外教育消费时间和可支配的收入。

第二件事是疫情和公共财政都会影响体制内公立学校教育的供给。

第三件事是家庭和公共教育财政都会影响体制外教育供给的质量和数量。

教育产品需求弹性大，其消费受疫情较大影响 

图 1

家庭收入和消费最近几年的变化，图1左边表格是过去四五年以来整个中国家庭的人均可支配收入的变化。如果只看收入的趋势，从左图可以看到，中国家庭人均可支配收入在上升，但特别值得注意的是增长率在不断下降。根据北师大工商管理学院的研究，从2019年到2020年，可支配收入略有下降，同时，城市增长速度很快，农村增长速度比较慢。

另外，如果我们考虑过去几年来中国家庭的消费结构也会有一个比较有趣的现象：整体教育文娱消费在消费结构中的占比在11%到12%区间。特别值得注意的是城乡差距在不断扩大。

在过去几个月中，大家普遍认为预期收入会下降20%左右。特别值得关注的是，低收入家庭预期收入下降的幅度远远高于高收入的家庭，这点也和整个家庭储蓄的结构有很大关系。实际上中国虽然是一个储蓄率非常高的国家，但低收入家庭、中低收入家庭储蓄的数量和比例是很低的。

收入下降，对消费有什么影响？尤其是家庭可支配收入。虽然过去两天有很多嘉宾分享我们教育的基本面没有变，因为家庭教育消费是刚需，但可支配收入的数量发生了很大的变化，中等收入群体的家庭预期自己的消费会下降8%-9%。而教育和住房、交通不能相比，是可调整或弹性较大的消费品类。从这个意义来讲，我们估计教育消费受到的影响更大。

从研究的角度会发现，低收入群体预期消费、收入下降的幅度更大。这和去年的讨论有些不太一样，去年我们讨论是中等收入群体大概占我们国家人口家庭比重三分之一，他们消费达到50%，但今年以来，我们发现可能中等收入，尤其是中下收入群体向上移动的速度变得非常缓慢，低收入群体有扩大的趋势。 

疫情对家庭教育投入的影响

图 2

疫情来了，家庭教育投入方式是不是产生变化？在疫情以前是不是开始出现变化？

给大家看一个趋势（图2），如果我们看一个孩子生长的周期，会发现参与校外教育的比例（红色曲线）随着孩子年龄段的上升不断下降。这些都是疫情以前就已经对整个教培行业产生了影响。

我们真实观察了一万多户家庭教育消费支出的情况，2017和2019年相比，家庭参与校外补习和校外兴趣班的参与率都有下降，有趣的是，仍然参与校外补习的家庭的消费支出份额有比较大的提升。这个是发生在疫情以前。

疫情以后，家庭的确减少了自己的消费，或是更积极拥抱在线消费、线上教育。如果我们比较2019年9月和2020年2月份，会发现好几个线上科技企业基本上数据是一致的，线上用户的数量出现了比较大的变化，而且增长比较明显的区域是东部和沿海地区。    

我们用量化分析的方法进行了分析，发现这个时间趋势还是比较明确的。大概在1月20日武汉封城前后，1月27日政府宣布停课不会停学的政策前后，在线教育企业用户增长量非常迅速。在线复课以后，在线教育平台，尤其是科技企业的用户数量还是回落了。

在线教育扩张的四大差异

我们还特别关注了疫情感染强度，对比了疫情感染强度有很大差异的两个临近省份——浙江和湖北。我们发现在这两个省内部，各个地市之间，浙江省基本上多数地市中，很快学生和教师都转向在线学习，而湖北内部有很多地市可能因为疫情的冲击非常大，很多学校和教师长时间不能立刻转向在线学习。这个情况是截至到2020年2月底。    

我们把时间段拉长，从2月底拉到6月20日左右，我们会发现在线教育扩张的四大差异：一方面，疫情感染强度刺激三四线城市用户增长，而且显著的高于一线和二线城市；另一方面，如果用腾讯发布的数字中国指数，对中国城市进行分类的话，会发现疫情从2020年1月到2020年7月，数字中国指数在五线城市用户增长显著。

从用户的城乡差异来看，因为城市地区的用户增长或用户基数已经比较大，所以疫情期间增长比较快的是农村学生高比例的地市。最后一点我们会发现，用户增长比较高的区域还是此前在线下教培服务中投入较多的家庭，越是线下教培用户比较密集的地区，转线上的比例也更大。 

在线教育一定程度上弥合了城乡家庭接受基本公共教育服务的差异

面对目前的疫情，从政策体系内部如何思考？公共财政会不会投向已在疫情期间被证明有效的教育科技企业和教培行业提供的服务？还是说教育财政公共财政投入的重点会继续关注体制内的投入？

图 3

从2020年开始，中国政府对于公共教育财政的投入已经达到了GDP的4%。以往的投入重点实际上是体制内的学校、学生。目前以公共投入来衡量城乡差异已经很小。 

有趣的一点是，体制内拉平的同时，基础教育的均衡化却带来了意想之外的后果。因为基础教育均衡化，城乡没有了差距，一二线城市生均教育投入的差距也在变小。这时家庭需求可能有差异化，或是有所谓的超额需求。比如语言培训，前面几个企业分享的各种各样的工具，可以满足孩子多元化的教育需求。

但体制内的教育是非常均等化和标准化的，2015年以来，体制内和体制外供给和需求出现很大的差异，体制外不论是民办学校还是校外培训机构，包括新兴的在线教育科技企业，他们满足了家庭在公立学校内部不能满足的几种需求。

 1、体系性超额需求，家庭所需要教育的数量超过目前学校提供的。

2、位置性差额需求，这一点强调家庭对于优质的教育和比较高端的教育品类有比较大的需求。这一点公立教育体系也不能满足。

3、体系性的差异需求，全球化的背景之下，家庭追求的一些国际教育新品类，公立教育体系也是不能满足的。

我们发现这些新的需求是体制外的一些机构通过独立提供，或和公立学校合作得到了满足。

图 4

但疫情之后，局面略有变化。公立学校内部的均衡化问题在疫情中被放大了。教育信息化的平台都建在校内，而非家庭之内。疫情来了，城乡学生因为停课不能享受校内服务，在校外享受公立学校提供的教育服务的差距是非常大的。

在这样背景之下，在线教育机构和在线教育企业发挥非常重要的作用，他们在一定程度上弥合了城乡家庭在接受基本公共教育服务方面的差异。

这是不是意味着政府将把公共财政，尤其是在公共教育财政紧缩情况下，优先考虑支持、鼓励体制内外的合作？我们觉得这个判断可能比较谨慎，首先，政府真正投入教育的方式分为两种，一种是直接补贴，一种是间接补贴。第二，是直接补贴消费者，还是补贴教育机构。

图 5

疫情期间，学校会给学生提供终端智能手机，甚至补贴网费。直接补贴消费者是不是有效果？根据西南财经大学的讨论，如果你把一千块钱补贴给不同收入水平的家庭，对低收入家庭的消费刺激效果最大。

但我们发现，将这一千块钱的绝大部分用于教育消费是中高收入家庭，而非低收入家庭。这是对政府直接补贴的讨论，但真正的效果是和家庭原先收入的恢复和消费结构有很大的关系。

疫情后公共财政是否会支持体制内外教育机构合作？

我们讨论政府首先考虑补贴消费者，下一步是不是就可以考虑补贴机构？或者是不是有一种可能性，允许公立学校向体制外机构购买教育产品和服务，或是政府直接购买教育产品和服务，再免费提供给消费者，或者以补贴后的价格提供给消费者。这一点就特别依赖于我们怎么去定义什么是“公共产品”。

义务教育是《宪法》规定的公民权利，我们说它是典型的公共产品。中国地域辽阔，最近几年在不同区域，地方政府对教育公共产品的属性产生了不同看法。在中国最发达一些地区，地方政府对公共产品的开发已经发生了比较大的变化。上海市政府十年前就开始向民办本科高校和民办高职院校发放生均补贴。他们认为，义务教育阶段的非盈利性机构已经有一些可以纳入公共产品服务范围。

我们会发现，可能随着地方政府财力扩张，以及对居民消费回应性的增强，地方政府可以购买的公共产品的范围会调整，品类、数量可能都会发生比较大的变化。

如果和其他国家横向做比较，世界范围内的政府对校内外、体制内外机构的合作，尤其对于公立学校购买营利性教育机构的产品、服务有三种不同态度：不干涉、管制乃至禁止、支持和鼓励。这和对公共基础教育服务的看法以及公共产品的看法有很大的关系。此外，这和国家发展阶段和国家从低收入阶段进入中等收入，从中等收入进入高收入国家的转型有很大的关系。

公共财政正处在紧缩阶段，虽然现在每年有4%的教育财政支出，但4%的用途和计算方式都在不断调整和变化。其中，对于教育信息化服务，大家认为它还不太属于核心教育业务，在未来阶段有被边缘化的可能性。

第二，疫情暴露了义务教育均衡化尚未解决的问题—学校外教育与学习的地区和阶层差距，直接补贴学习者会成为政策的首选

第三点政府注意力不足。线下复课后，学校和家庭对在线教育的使用恢复到疫情前水平，政府尚未将在线教育作为国家战略来部署

第四，整个教育服务外包的行业缺乏规范，政府还没有专门出台一些规定，从这个意义来讲，它的所谓合法性还没有得到政府的认可。

2018年我们认为是教培行业遇冷的一年，恰好遇上政府的专项治理，但从另一个意义来说，政府也承认了他存在的合法性和可能性。从这个意义上来说，可能未来一个阶段我们认为会有合作，但是这种合作的形式可能也取决于中央政府或地方政府对教育公共产品的属性的新定义。